LOS “ESPIRITUS ANIMALES” Y LA ECONOMIA PERUANA POST 5 DE JUNIO por Juan M. Cayo

Cuando Keynes escribió su famosa Teoría General en 1936, puso en el medio de su explicación de la depresión de los 30’s no solo razones económicas, sino también sostuvo que la mayor parte de la actividad económica estaba gobernada por razones no económicas, que llamó “espíritus animales” y que determinan las causas por las cuales las economías fluctúan de la manera que lo hacen.

Los macroeconomistas siguen intrigados (aún hoy) acerca de cuáles son los determinantes de los booms y las recesiones, pues mucho de ello proviene de factores extraeconómicos, que más incumben al terreno de la psicología que a la propia economía.  De hecho, la teoría económica ha tenido tradicionalmente dificultades para formalizar el concepto de “espíritus animales” en sus propios términos, de manera que básicamente los han dejado de lado en los modelos.

“Espíritus animales” (EA) es mucho más que estado de ánimo o expectativas. Como señalan Akerlof y Shiller en un interesantísimo libro reciente (“Animal Spirits” por Akerlof & Shiller, 2009), los EA abarcan hasta 5 distintas categorías o aspectos: confianza, justicia, corrupción, ilusión monetaria e historias (ver más abajo al respecto de esto último). Pero confianza es, sin duda,  el elemento central de los EA. El elemento de feedback entre la confianza y la economía es la que amplifica las perturbaciones.

Keynes introdujo la noción de multiplicador para mostrar cómo el gasto público o la propia inversión pueden tener efectos amplificadores en la economía. De igual manera, se puede pensar en un “multiplicador de la confianza”, por el cual en un ambiente de confianza y optimismo la inversión atrae más inversión y mayor crecimiento en una especie de círculo virtuoso. Análogamente, un clima de desconfianza y pesimismo retroalimenta mayores caídas en la inversión y el producto. Ningún modelo teórico puede predecir acertadamente la evolución de la inversión privada, pues esta no responde exclusivamente a decisiones racionales o mecánicas (como mirar el VPN o la TIR de los proyectos en escenarios probabilísticos) como se sigue enseñando en los MBAs y los cursos de Economía. La inversión tiene un alto componente de factores psicológicos. Se invierte con el estómago o con las agallas (guts como dicen los gringos).

La inversión privada es el componente más volátil de la demanda agregada. Como se muestra en el grafico adjunto, la inversión privada sigue la evolución del producto pero con mucha mayor volatilidad, amplificando las variaciones del producto. En cuatro de los últimos cinco años, la tasa de crecimiento de la inversión privada ha superado el 20% de crecimiento anual. Esto explica en buena parte las altas tasas de crecimiento de tiempos recientes.

Un amigo que trabaja en un banco comercial me comentaba el fin de semana que la demanda por créditos hipotecarios y hasta vehiculares se han secado totalmente en el Perú. Todo el mundo parece estar esperando el desenlace de las elecciones del 5 de junio para decidir si comprar una propiedad o hacer una inversión.

Quien gane las elecciones tendrá que ser extremadamente cuidadoso en no despertar dudas o inseguridad frente a la inversión privada. Cualquier señal confusa o que se interprete como anti-inversión privada puede tener efectos desastrosos sobre el flujo de inversiones. Una ola de optimismo como la de los últimos años puede convertirse en una ola de pesimismo en un santiamén. Un par de acciones torpes al inicio del próximo gobierno y la sequía de inversiones privadas (nacionales y extranjeras)  puede ser inmediata y prolongada.

Si algo ha demostrado la reciente elección es la extrema volatilidad de los ánimos y expectativas de los peruanos. El peruano ha mostrado que pasa del entusiasmo al pesimismo y de la algarabía a la consternación con rapidez asombrosa. Las malas noticias vuelan ahora más que nunca gracias a las comunicaciones, las redes sociales y a la famosa “radio bemba”. Nuestro sentido de la realidad, donde estamos parados y que hacemos como país, está muy influido por las historias de nuestras vidas y las historias de los demás. El agregado de estas “historias”  juega un papel preponderante en la economía (otro de los elementos resaltados por Akerlof & Shiller). Una mala señal por parte del gobierno y  ésta se refleja inmediatamente no sólo en el terminal Bloomberg de los centros de toma de decisiones en Nueva York, Tokio, Madrid, Sao Paulo o Seúl; sino también en la “historia” nacional y el ánimo general de la población.

Mucho cuidado señor(a) futuro(a) Presidente con jugar con fuego…

OTRA VEZ EL SNIP (O ROMPIENDO LOS SEMAFOROS) por Juan M. Cayo

       El MEF acaba de publicar nuevas medidas para “agilizar” el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Una de las principales novedades es la eliminación de los estudios de prefactibilidad y el incremento de los umbrales en los cuales pueden incrementarse los costos de ejecución de los proyectos sin tener que entrar a un proceso de verificación de la viabilidad. En la anterior Directiva se trabajaba con un umbral fijo de 10%, que ahora se ha incrementado entre 20% y 40%, dependiendo del monto de inversión.

       El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) se creó en el año 2000 justamente debido a las claras evidencias de pérdida de recursos fiscales que se generaban por la ejecución de inversiones públicas basadas en insuficientes estudios técnicos. Ello  hizo indispensable la aplicación de mecanismos y herramientas de evaluación de costo-beneficio, que permitieran determinar la rentabilidad de los proyectos así como asegurar su sostenibilidad. El sobredimensionamiento de las obras, la duplicidad de las inversiones, la inexistencia de beneficios y la ausencia de rentabilidad, la generación de obligaciones financieras no previstas para el Estado, los elevados niveles de riesgo de pérdida de recursos, la no sostenibilidad de los efectos, entre otros factores, justificaron la urgencia de implementar el Ciclo de Proyecto (preinversión, inversión y post inversión) asociado a las  decisiones de  inversión en la gestión  pública.

       El SNIP como los otros sistemas administrativos del Estado, es una herramienta para la gestión pública que busca asegurar la rentabilidad y sostenibilidad social de las inversiones que se realizan con la plata de todos los peruanos. De hecho, a lo largo de los años, el SNIP ha contribuido a optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las diversas fases de los proyectos de inversión, tal como ha sido reconocido por parte de entidades del exterior, como el FMI, el BID, el Banco Mundial y el Ministerio de Economía de España.

       No obstante, en el cumplimiento de sus funciones, en ocasiones el SNIP se constituyó en un tamiz lento y en un verdadero dolor de cabeza para los gestores de inversiones en el Estado. Yo mismo he sufrido en carne propia la maraña burocrática del SNIP cuando impulsaba proyectos de electrificación desde el MEM y a veces me estrellaba con una pared. Es por eso que cuando llegué al MEF en el 2006 como Viceministro de Economía (que tiene bajo su ámbito el SNIP) hice un esfuerzo por volver el proceso de evaluación y viabilización de proyectos más ágil y descentralizado.

       A fines del 2006 hicimos una primera reforma (liderada por Miguel Prialé quien era el Jefe del SNIP) en la cual se descentralizó totalmente el SNIP: la evaluación y declaratoria de viabilidad de los proyectos en el marco del SNIP se haría por las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local, según sus competencias y sin límite de monto. Sólo se mantendría el requisito de pasar por el MEF a aquellos proyectos que contaran con aval o garantía del Estado o que se financien con recursos de endeudamiento externo. Además, se trabajaron perfiles “reforzados” para que la viabilidad de proyectos de distintos sectores sea declarada con un solo estudio integral y se crearon Oficinas de Asistencia Técnica (OAT’s) en distintas regiones del país, a fin de brindar apoyo en la formulación y evaluación de proyectos de forma permanente y descentralizada.

       A pesar de ello, muchos sectores (Ministerios) y gobiernos sub-nacionales se seguían quejando de la supuesta traba que representaba el SNIP para invertir más rápido en sus proyectos. Debe quedar claro, sin embargo, que en su gran mayoría estos problemas de lentitud en la gestión de proyectos de inversión pública están más asociados a las capacidades de gestión de los funcionarios públicos responsables y a las normas y procedimientos de los sistemas administrativos del Estado, que a las trabas del Sistema Nacional de Inversión Pública. Así, por ejemplo, según una evaluación realizada por FONAFE, en el año 2006 las empresas públicas sólo ejecutaron el 66% de sus inversiones programadas. Sin embargo, el propio FONAFE reconoce que sólo el 1% de los retrasos se debieron a la demora en la aprobación de sus estudios de preinversión.

       Es en estas circunstancias - aprovechando una salida del país del Ministro Carranza - que se publicó el infausto Decreto de Urgencia 014-2007 que desnaturalizaba el objetivo de la fase de preinversión y pretendía aprobar proyectos sólo con estudios de nivel de Perfil, independientemente de su tamaño, complejidad y fuente de financiamiento. Esto significaba, en la práctica, la desactivación del SNIP.

       El DU 014-2007 fue rectificado y se conformó una Comisión de Trabajo que propusiera una nueva reforma al SNIP, Comisión que me tocó presidir. Producto de ello, se hizo la segunda reforma en el presente gobierno y que permitió reducir pasos y acortar plazos, simplificar procesos para una serie de “tipos” de inversión, ampliar los umbrales para aprobar el salto de perfil directamente a factibilidad, facilitar el uso de programas y “conglomerados” de proyectos, simplificar reevaluaciones y eximir del SNIP tanto a inversiones de reposición como a proyectos autosostenidos en el ámbito de Proinversión.

       Pero parece que eso no ha bastado. Hoy se elimina la etapa de preinversión del ciclo de proyectos y se amplían sustancialmente los umbrales para reevaluación (cuando cambia el valor del proyecto por sobre el presupuesto original). El tema central aquí es que si no existen estudios de prefactibilidad adecuados, la naturaleza de la obra, su envergadura y tecnología se eligen sin mayor comparación ni sustento. La prefactibilidad es una fase de singular importancia en todo ciclo de proyecto porque permite descartar las buenas de las malas ideas y determinar, a través del análisis de costo beneficio, la rentabilidad de los proyectos. En la prefactibilidad se busca obtener toda la información pertinente que permita sustentar la conveniencia de realizar una inversión y reducir el riesgo de pérdida de recursos de capital. A mayor magnitud de la inversión, mayores serán los riesgos de pérdida de recursos, y consecuentemente mayor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan esos riesgos.

       El Perú está lleno de obras mal diseñadas, que presentan baja o nula rentabilidad social y que han implicado un despilfarro de recursos inaceptable dado los niveles de pobreza existentes y la escasez de recursos. Los ejemplos de elefantes blancos y de proyectos absurdos o inútiles abundan. Creo que lejos de optimizar el proceso de inversión pública, lo que está haciendo la actual administración del MEF es retomar la tarea de desactivación del SNIP que se pretendió iniciar con el DU-014-2007. El SNIP es una herramienta de gestión que funciona como un semáforo de proyectos. Lamentablemente, le están eliminando la luz roja a este semáforo…y faltando tres meses para irse. No entiendo.

DGAES: In Memoriam por Javier Kapsoli

Quizás la más grande experiencia de mi vida profesional ha sido mi paso por el Ministerio de Economía y Finanzas. Llegué en el 2002 inicialmente contratado por la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales (DGAES) para desarrollar un modelo econométrico que permitiese desarrollar una herramienta que hasta entonces era inexistente en el MEF: un macro macro-fiscal de mediano plazo. Cuando llegué no existían ni bases de datos, ni modelos, ni marco macroeconómico, ni nada. Recuerdo que el entonces Director General, Waldo Mendoza, me llamó una tarde y me mostró un documento que decía “marco macroeconómico multianual”, se lo habían enviado del BCRP!.

Recuerdo con nostalgia esos años, cuando el entonces ministro de economía y finanzas –hoy candidato presidencial- PPK preguntaba cuánto es el déficit fiscal? Nadie sabía eso en el MEF, había que llamar al BCRP. Empezamos a construir modelos y bases de datos y a trabajar con la gente del departamento fiscal de DGAES para desarrollar las tablas de correlación que permitieran obtener los formatos que se usaban para el seguimiento del programa que entonces teníamos con el FMI. Para ese entonces, ya estaba a cargo de la Dirección Macro de DGAES (una de las 6 direcciones que componían la DGAES). En el 2004, por fin terminamos de construir todas las tablas que se necesitaba para monitorear el programa con el FMI. Habíamos también empezado a desarrollar otras herramientas, en especial indicadores de predicción de corto plazo. Ese año también, el departamento de pensiones de DGAES había jugado un papel fundamental en el que considero la más grande reforma fiscal desde los noventas: la eliminación del injusto e inmoral sistema de “cédula viva”, que privilegiaba a unos “vivos” en perjuicio de la enorme mayoría de pensionistas.

En diciembre de 2006 siendo Luis Carranza ministro de economía y finanzas y Juan Miguel Cayo viceministro de economía, se me designó como Director General de Asuntos Económicos y Sociales. Siendo yo una persona muy ligada a la macroeconomía, el gran reto era diseñar políticas macroeconómicas pensando primero que nada en los impactos sociales de estas.  Contra lo que esperaba, el primer reto que me pusieron Juan Miguel y Lucho fue la reforma de los programas sociales. Nadie en ese momento, tenía la menor idea de cuántos programas sociales había. Como se podían hacer políticas sociales si no se tenía ni siquiera un inventario de cuántos programas había y cómo estos funcionaban? Del resultado de este trabajo surgió el programa de fusiones, absorciones y racionalizaciones de programas sociales, que fue la condición necesaria para empezar a desarrollar las políticas sociales cuyos resultados hoy conocemos.

Como corresponde, nunca más se volvió a discutir política fiscal en el BCRP. Se había conseguido para el país un espacio de discusión y análisis técnico. Hubieron muchas más cosas importantes que se hicieron en los años que estuve al frente de la Dirección. No voy a listarlas aquí, seria largo y ocioso. Una última cosa que quisiera decir es que DGAES fue un semillero para chicos jóvenes. Por las restricciones presupuestales, sobrevivíamos contratando recién egresados. Típicamente, ellos se quedaban por unos dos o tres años y luego se iban a estudiar afuera prestigiando a la institución y al país.

Hace poco, el FMI decía lo siguiente sobre DGAES en su blog sobre Public Financial Management “Peru provides a case where this capacity was developed rapidly and where the result is an effective and capable macrofiscal unit (DGAES). This example could provide a useful reference for similar countries, even though the unit still faces important challenges” http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2009/12/peru-achievements-and-challenges-for-developing-an-effective-macrofiscal-unit.html.

Pues bien, desde hoy DGAES no existe. A días de las elecciones y semanas de dejar el poder la actual administración ha decretado la “reorganización” del MEF. Cuando cualquier lógica dice que unidades grandes funcionan mejor que unidades pequeñas, facilitando la coordinación y la toma de decisiones. Se ha optado por una atomización. De la fenecida DGAES se han extraído tres nuevas direcciones generales; una dirección de política macro, una de mercados laborales y una políticas sociales. Hasta hoy, el MEF tenía una herramienta que le permitía establecer una relación directa y biyectiva entre sus políticas macroeconómicas y los impactos sociales de estas. Con esta nueva estructura, eso se ha perdido. Ahora la dirección macro le enviará los “parámetros macro” a la dirección social y ésta pasivamente estimará los impactos de estos parámetros sobre empleo y pobreza.

Las reorganizaciones no son procesos simples en la administración pública. Habrá que adecuar los recursos humanos y físicos a los nuevos CAP, ROF, etc. eso tomará tiempo. Posiblemente haya que buscar gente para llenar nuevas posiciones. No parece muy probable que haya mucha gente interesada en ingresar al servicio civil cuando el gobierno está casi en sus últimas horas. Creo que si había interés en reorganizar una institución tan importante para la administración del estado por el MEF no era este el momento adecuado. Cuando la nueva administración ingrese al gobierno perderá muchos de sus primeros meses (precisamente aquellos donde se pueden hacer las reformas que el inevitable desgaste político impide cuando el gobierno se encuentra más avanzado) con un ministerio adaptándose a una nueva estructura institucional.  Si se pensaba que una reorganización era imprescindible, creo que lo que debió hacerse es dejar un proyecto de reforma para que sea la administración que ingrese al MEF en Julio de este año la que evalúe la pertinencia o no de ir adelante con una medida tan radical como esta.