EL ROL SUBSIDIARIO DEL ESTADO ¿PARA QUE CAMBIARLO? por Juan M. Cayo

El ex Ministro Luis Carranza mencionaba recientemente en un artículo periodístico que durante la vigencia de la Constitución del 79 el Perú creció 0.5% anual en promedio, mientras que durante la vigencia de la Constitución del 93 el crecimiento ha promediado 5.4%. Pero no sólo se trata de crecimiento, el Perú en los 80’s era mucho más atrasado y pobre que el Perú de hoy, qué duda cabe!

Una innovación central en la Constitución del 93 fue el nuevo capítulo económico y dentro de éste, el concepto del Rol Subsidiario del Estado (RSE). Conforme a este principio, el Estado puede proveer determinados bienes o servicios al mercado sólo cuando no exista oferta privada interesada en atender la demanda de dichos bienes o servicios, o si habiendo oferta privada haya segmentos de la población que no pueden acceder a ella. Este fue el marco conceptual para llevar a cabo la mayor transformación del Estado Peruano desde los tiempos de Velasco (que hizo exactamente lo inverso).

Gracias a estos cambios en la Constitución del 93 se generó el ambiente para atraer la inversión privada a casi todas las actividades económicas. Se privatizaron empresas públicas, se concesionaron servicios públicos y se crearon instituciones nuevas dedicadas a ejercer el rol regulador del Estado dentro de un marco general de mercado libre y libertad de la iniciativa privada. En suma, se redujo dramáticamente el “Estado Benefactor” prevaleciente hasta entonces. Ojo, bajo el principio del “Estado Benefactor” no hay límite para la intervención empresarial del Estado, el límite es la imaginación de los políticos... Hasta inicios de los 90’s el Perú estaba repleto de empresas públicas, la mayor parte de ellas quebradas y que manejaban de todo: telefonía, supermercados, grifos, línea de bandera, plantas pesqueras, bolicheras, puertos, aeropuertos, comercializadores de cuanto producto existía, y un largo etcétera.

Ahora bien, a pesar de que el principio del RSE está en la Constitución, en la práctica no se cumple completamente. Existe aún un grupo importante de empresas públicas que incumplen este principio. Dentro de FONAFE (holding que agrupa a las empresas del Estado) existen aún 33 empresas, de las cuales 10 son empresas de distribución eléctrica. [Ojo, a PETROPERU lo sacaron de FONAFE pero sigue siendo pública y ELECTROPERU sigue teniendo un manejo público pero no pertenece al FONAFE porque sus acciones pertenecen al Fondo Consolidado de Reservas, es decir, sirve para respaldar las obligaciones de los regímenes pensionarios a cargo de la Oficina de Normalización Previsional-ONP].

Aquí quiero ser anti-dogmático: en algunas ocasiones el tener una empresa pública ha servido para fines benéficos a la sociedad. Pongo abajo un par de ejemplos (con sus salvedades):

Ejemplo 1: PETROPERU ha venido cumpliendo un rol regulador de facto en un mercado que siendo tan pequeño y oligopólico (los otros jugadores relevantes son Repsol y  Pluspetrol), considero que es mejor tener un oligopolio mixto que uno 100% privado, pues el privado podría ser mucho más nocivo para la sociedad. Dicho esto, lamentablemente PETROPERU ha sido tradicionalmente manejado con criterios muy poco técnicos y transparentes (sobre todo en cuanto a fijación de precios) lo cual ha perjudicado al mercado desde hace años.  ¿Qué se puede esperar de sucesivos gobiernos que han visto en PETROPERU un cash-cow y una fuente de empleos (poniendo incluso a un panadero de Gerente General)? Urge que PETROPERU se maneje de manera profesional para que se parezca cada vez más a Ecopetrol (Colombia) o Petrobras (Brasil) y cada vez menos a PDVSA (Venezuela) o YPFB (Bolivia).

Caso 2: ELECTROPERU jugó un papel central en hacer viable Camisea. Cuando nadie quería firmar un contrato por adelantado del tipo “Take or Pay” para hacer bancable el proyecto, el Gobierno obligó a ELECTROPERU a firmarlo y ello hizo viable Camisea (ojo, muchos agentes privados se oponían a Camisea). Luego ELECTROPERU transferiría el contrato “Take or Pay” a Etevensa que se convertiría en la primera planta eléctrica en gozar del gas de Camisea. A partir de allí, ya todo fue cuesta abajo. Dicho esto, debo mencionar que muchas veces se abusa de ELECTROPERU obligándola a tomar acciones que ninguna empresa razonablemente manejada haría. Un ejemplo muy reciente es la subasta de nuevas plantas hidroeléctricas que llevó a cabo el Gobierno a través de Proinversión. Como no había demanda de distribuidoras (ni públicas ni privadas) que respaldaran la construcción de estas nuevas plantas generadoras, a alguien se le ocurrió crear - vía Decreto de Urgencia – la figura del “comercializador” de electricidad en la persona de ELECTROPERU para que éste sea el comprador por adelantado de toda la energía que oferten las plantas ganadoras y luego vea de cómo colocarla entre las distribuidoras una vez que la energía se empiece a producir. Es decir, se ha obligado a ELECTROPERU (con plata de los “viejitos”) a asumir un riesgo enorme: la posibilidad de tener que pagar por energía que no puede vender, además que el precio de la energía resultante de la licitación es bastante mayor al precio de mercado vigente. ¿Por qué en vez de semejante despropósito, no se dejó a ELECTROPERU hacer la inversión en su propia planta hidroeléctrica? Hubiera sido mucho mejor desde todo punto de vista.

Lo cierto es que tenemos una serie de empresas públicas que tienen – en general – un manejo que dista mucho de lo que sería un manejo “cuasi-privado”. Si PETROPERU fuera como Ecopetrol o Petrobras hace tiempo ya hubiera completado la modernización de la refinería de Talara y no – como sucede aquí – avanzar a paso de tortuga y con costos cada vez mayores. Si ELECTROPERU fuera como Electrobras o ISAGEN hace tiempo hubiera construido su propia planta a gas para cubrir su riesgo hidrológico y hubiera construido su planta hidroeléctrica (de requerirlo) en vez de entrar en contratos con alto riesgo. Y si las pequeñas empresas de distribución eléctrica regionales fueran manejadas con criterio privado, hace tiempo se hubieran fusionado y hubiesen invertido lo necesario para brindar un servicio decente y no como sucede ahora que brindan un servicio de mala calidad.

¿Por qué escuchamos tantas voces que quieren regresar al Estado empresario de la Constitución del 79 y acabar con el RSE? Fundamentalmente por dos razones: una ideológica (que podría ser respetable pero trasnochada) y una más terrenal (darle trabajo a miles de simpatizantes y clientes políticos).

El Estado no hace crecer la economía, eso lo hace el sector privado. Los privados no redistribuyen riqueza, eso lo hace el Estado a través de sus herramientas de política (gasto, tributación, transferencias, subsidios). Los roles son distintos y la Constitución del 93 así lo establece claramente. No retrocedamos…

EL DILEMA DEL PRISIONERO Y EL 10 DE ABRIL por Juan M. Cayo

En las elecciones del próximo 10 abril parece claro que hay tres tipos de preferencia electoral: el votante anti-sistema que se encuentra apoyando a Humala y que tiene el 20% de preferencias, el votante fujimorista (que es una categoría en sí misma) y que respalda a Keiko con otro 20%, y el votante “pro-sistema y demócrata” (por llamarlo de alguna manera) que representa el 50% del electorado y que se distribuye entre los otros 3 candidatos “grandes” (Toledo, PPK y Casteñeda). El restante 10% son los aún indecisos, los otros y los blancos/viciados. A poco más de dos semanas del 10 de Abril, parece que la posición mayoritaria del electorado (ese 50%) no alcanzaría representación en la segunda vuelta por la excesiva atomización del voto entre tres candidatos, los cuales si “cooperaran” serían imbatibles, pero como cada uno va por separado y en abierta guerra, es probable que los 3 pudieran ser eliminados simultáneamente, dejando ese 50% del electorado con la disyuntiva de votar por el “mal menor” en la segunda vuelta.

Esta falta de cooperación entre los candidatos que llamo “pro-sistema y demócratas” me hace recordar el “Dilema del Prisionero”, ejercicio de teoría de juegos inventado por el profesor A.W. Tucker en los años 50’s:

La policía detiene a dos sospechosos de haber cometido un crimen pero no cuenta con la evidencia para condenarlos más que por el ilícito menor de tenencia de armas. Entonces la policía pone a ambos sospechosos en cuartos separados - sin comunicación entre ambos -para ser interrogados. Cada uno de ellos puede confesar implicando al otro o quedarse callado. La policía le dice a cada uno de ellos lo mismo: si ambos confiesan son penados con 10 años de cárcel cada uno; si ambos se quedan callados sólo son penados con 1 año de cárcel por el delito menor. Pero si uno de ellos confiesa y el otro no, el que confesó queda libre y el que se quedó callado es condenado a 20 años. La “matriz de pagos” para los personajes Fila y Columna  es entonces como se muestra en la tabla. Si “Fila” confiesa y “Columna” no, entonces Fila sale libre (0 de castigo) y Columna paga 20 años de cárcel. Claramente no importa cuál sea la estrategia de “Columna” lo mejor que puede hacer “Fila” es confesar (10 es mejor que 20, así como  0 es mejor que 1). Y viceversa para el otro sospechoso.

En consecuencia, “Confesar” es la estrategia dominante para cada jugador. No importa lo que haga el otro sospechoso, el jugador siempre estará en mejor posición si confiesa. El resultado es que ambos sospechosos siguiendo su propio interés y maximizando su propio resultado, terminan confesando y pagando ambos 10 años de cárcel, aun cuando la mejor opción hubiera sido que ambos se quedaran callados y pagaran sólo 1 año cada uno. Esto demuestra que a veces el óptimo particular de cada jugador no coincide con el óptimo para la sociedad. Y también demuestra que cuando la tentación es muy grande, los incentivos para “defeccionar” o renunciar a un acuerdo puede también desembocar en una situación absolutamente sub-óptima.

            Otro ejemplo: supongamos que Coca-Cola y Pepsi venden productos similares. Cada uno debe decidir una política de precios. Lo mejor para ambos sería explotar su poder de mercado con precios altos, en cuyo caso cada firma haría ganancias de $10 millones por mes. Pero si uno de los dos baja sus precios para ganar mercado y restarle clientes al otro, puede ganarse $12 millones por mes y las utilidades del rival bajan a $7 millones. Si ambos bajan los precios, entonces sus utilidades son de $8 millones. ¿Cuál es la solución a este juego? Que ambos bajan sus precios para ganar mercado y ambos terminan en un escenario de precios bajos con utilidades de $8 millones, cuando mejor hubieran colaborado para quedarse en el escenario de precios altos y mayores utilidades. Es otro ejemplo en que la solución óptima de cada jugador teniendo en cuenta lo que haría el otro (el llamado “equilibrio de Nash”) es claramente sub-óptimo.

            ¿Por qué los 3 candidatos “pro-sistema y demócratas” prefieren enfrascarse en una guerra cruenta en vez de cooperar para llegar a una situación mejor para todos? Porque la tentación de la no-cooperación es muy grande - ganar las elecciones-, aun cuando el escenario en que todos terminen en una situación absolutamente sub-óptima - que ninguno llegue a la segunda vuelta - es muy probable.

¿Cómo alinear los intereses particulares con los de la sociedad, a fin de que la opción de cooperar sea superior a las tentaciones individuales? La teoría económica dice que si el juego es repetido varias veces y hay penalidad o retaliación a los jugadores que no cooperan, entonces ello disciplina a los agentes en el mediano plazo. Esta opción de “juegos repetidos” no es viable en el caso de las elecciones generales, pues la siguiente repetición del juego es en cinco años y ello es demasiado tiempo.

La otra opción es que la “matriz de pagos” cambie, y por tanto, cambien los incentivos de los jugadores. Conforme se acerque el 10 de Abril, la probabilidad de ocurrencia del éxito (pasar a segunda vuelta) y la recompensa por no cooperar se vuelve menor - en términos de valor esperado. Faltando una semana, al menos uno de los 3 candidatos sabrá que ya no puede llegar a la segunda vuelta. En esas circunstancias, la recompensa por mantenerse en la lid será ser mucho menor que los costos para la sociedad de no abandonarla. Si nuestros políticos fueran racionales (como nuestros delincuentes del ejemplo), aquel que sabe que no llegará debería abandonar la competencia y permitir que sus seguidores se redistribuyan entre los otros dos candidatos que responden al mismo electorado para ayudar a la consecución del “bien común “. ¿Será iluso pedirles tanta racionalidad a nuestros políticos?

Congresistas podrían ser galardonados con Premio Nobel de Anti- Economía

Esta semana se anunció el otorgamiento del Premio Nobel de Economía a los profesores Finn Kydland y Edward Prescott en mérito a sus investigaciones acerca del diseño de las políticas económicas y las fuerzas que determinan los ciclos económicos, a lo largo de una prolífica carrera académica en la que ambos economistas desarrollaron modelos que modificaron la manera de hacer y pensar en la política económica.

En 1977, Kydland y Prescott publicaron uno de sus más célebres artículos llamado “Reglas en vez de Discreción: La Inconsistencia de los Planes Optimos”, en el cual demostraban algo que hoy nos parece una verdad trivial: que los Gobiernos deben basar sus políticas en reglas preestablecidas antes que en políticas discrecionales. En tal sentido, Kydland y Prescott entendieron la importancia que revisten para las autoridades los conceptos de compromiso, credibilidad y reputación. Una vez enterado del galardón, Kydland declaró: “Mucha gente toma decisiones basados en lo que ellos piensan que el Gobierno va a hacer en el futuro... de manera que es importante para los Gobiernos el seguir reglas de forma que la gente pueda tener fe en ellos.”

Kydland y Prescott demostraron que un régimen discrecional en el cual los Gobiernos seleccionan la mejor acción dada la situación prevaleciente, típicamente no resultará en la maximización de los objetivos sociales. En cambio, cuando los Gobiernos basan sus políticas en reglas preestablecidas, la situación económica puede ser mejorada sustancialmente. En un régimen basado en reglas, las autoridades se comprometen en la manera cómo van a ajustar sus instrumentos de política en respuesta de nuevos datos de la realidad o de cambios en las proyecciones. Una vez que la regla está especificada, sus juicios o criterios (de las autoridades) ya no son relevantes en la ejecución de las políticas. Por el contrario, en un régimen discrecional las autoridades no se comprometen de antemano a ningún curso de acción específico y, en cambio, aplican sus juicios y criterios para decidir en cada ocasión qué política es la más apropiada. Para estos autores, una buena política es aquella que es sistemática, predecible, creíble y transparente (los gringos usan además la palabra “accountability” cuya traducción exacta ni siquiera existe en castellano).

Demostraron cómo un Gobierno que, por ejemplo, busca bajar la inflación pero que no puede comprometerse en una política antiinflacionaria creíble, a menudo, inadvertidamente produce mayor inflación. Esto fue lo que llamaron “el problema de la inconsistencia temporal” y se refiere al incentivo que tienen los Gobiernos para anunciar una política y luego hacer otra cosa, apartándose del compromiso inicial. Un ejemplo de esto se da cuando un Gobierno anuncia una política de atracción de inversiones basado en beneficios tributarios con lo cual convencen a los inversionistas. Pero una vez que éstas se han realizado y los inversionistas son “rehenes” de sus propias inversiones, el Gobierno puede decidir que su política óptima consiste en “hacer trampa” renunciando a su compromiso inicial, procediendo a incrementar los impuestos. 

Lo relevante del trabajo de Kydland y Prescott fue mostrar que los agentes privados se dan cuenta de los incentivos o tentaciones que tiene la autoridad  para renegar de sus compromisos y “hacer trampa” en cualquier momento, de manera que los descuentan al momento de tomar sus decisiones, resultando en menores niveles de inversión que los que hubieran resultado si el Gobierno hubiese sido capaz de adherirse estrictamente a sus compromisos y seguido una regla clara de comportamiento. La iniciativa del Congreso para introducir regalías mineras modificando las reglas de juego con las cuales se atrajo a los inversionistas en el pasado, está justamente en las antípodas del pensamiento de estos galardonados economistas.

Kydland y Prescott decían en 1977 lo siguiente: “Sospechamos que agentes racionales no están haciendo inversiones en nuevas fuentes de petróleo en anticipación a que controles de precios serán introducidos en el futuro. Actualmente hay quienes proponen imponer impuestos a las utilidades “excesivas” que están obteniendo las empresas petroleras con el argumento correcto que ello no afectará las decisiones pasadas. Pero agentes racionales anticipan que tales expropiaciones pueden ocurrir en el futuro, y estas expectativas afectan sus decisiones actuales de inversión, reduciendo por tanto la oferta futura de petróleo.” (JPE, 1977, vol. 85 No.3, p. 486).  Parece mentira que hoy – 27 años después – sigamos escuchando propuestas desde el Congreso de “sobre-gravar” a las empresas petroleras o mineras debido a que están gozando de altos precios internacionales.

Cuando el Ministerio de Energía y Minas promulgó el DS 010-2004-EM, lo que intentó fue justamente reducir la discrecionalidad del regulador con el fin de promover un proceso de fijación tarifaria basado mucho más en criterios objetivos, claros y predecibles, antes que en los juicios o criterios del regulador que podrían cambiar en cada momento futuro. El privilegiar la discrecionalidad sobre las reglas le hace daño a todo el sistema eléctrico, pues desincentiva la inversión al incrementar el riesgo regulatorio. Sin embargo, la Comisión de Defensa del Consumidor aboga por devolverle la discrecionalidad al regulador. “La razón por la cual las autoridades no deben tener discrecionalidad no es que sean estúpidos o malévolos, sino que la discreción implica seleccionar la decisión que es la mejor dada la situación vigente. Tal comportamiento resulta en inestabilidad económica.” (JPE, op.cit., p.487)

Si se instaurara el Premio Nobel de Anti-Economía, seguramente la Academia Sueca de Ciencias tendría una ardua tarea para elegir entre los candidatos de nuestro Congreso de la República.