CROWDING OUT Y LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO por Juan M. Cayo

Poca gente pondría en duda que el Estado cumple un rol fundamental en la economía a través tanto del gasto corriente (que sostiene el aparato estatal) como a través de la inversión pública, la tributación y los subsidios. Sin embargo, hay muchos que creen que el Estado a través de su gasto puede producir mayor crecimiento, generar empleo y todo esto de manera sostenible. Hay muchos otros que consideran que el mayor gasto del Estado no genera ni crecimiento ni empleo en forma sostenible, pues reduce el gasto privado y, por tanto, a nivel agregado no hay impacto duradero.

En el centro de esta discusión entre “pro-fiscalistas” y “anti-fiscalistas” esta el concepto de “Crowding Out” o “Efecto Desplazamiento”.  Crowding Out es la reducción en el gasto privado (consumo e inversión) que ocurre como consecuencia del incremento del gasto público o del financiamiento de su déficit. La explicación quizá más sencilla e intuitiva es en los casos en los que el déficit público es elevado y por tanto hay que emitir una gran cantidad de deuda, el Estado tiene que competir con las empresas privadas por la captación del ahorro nacional. Mientras más ahorro interno demande el Estado para cubrir sus gastos (o su déficit) menor disponibilidad quedara para el sector privado. Su consecuencia más inmediata es una subida de los tasas de interés, haciendo más difícil y costosa la financiación de la inversión de las empresas.

La teoría económica ha desarrollado innumerables modelos para apoyar o criticar los puntos de vista tanto de los “pro-fiscalistas” como de los “anti-fiscalistas”. Desde el punto de vista histórico, la discusión del crowding out se inicia con el modelo IS-LM de precios fijos, en el cual una expansión fiscal incrementa la tasa de interés a través del incremento en la demanda de dinero y desplaza los componentes más sensibles del gasto privado a la tasa de interés, esto es, la inversión. También se ha mostrado como operaría  el crowding out en una pequeña economía abierta con movilidad de capitales y tipo de cambio flexible (modelo Mundell-Fleming): un aumento del gasto público con oferta monetaria fija lleva a una apreciación cambiaria que desplaza aquellos componentes sensibles al tipo de cambio (exportaciones netas). También se ha hablado de Equivalencia Ricardiana para explicar por qué el gasto público no genera impactos sobre la demanda agregada, etc. Las discusiones entre unos y otros nunca han llegado a un consenso y creo que nunca se pondrán de acuerdo. Incluso en tiempos recientes, a raíz de la política fiscal tremendamente expansiva en los EEUU hemos sido testigos de agrias discusiones en los medios entre afamados economistas (incluyendo premios Nobel) que de un lado defendían la medida como positiva para el crecimiento y el empleo, y del otro aducían que tal expansión no tendría efectos positivos porque el gasto privado iba a ser desplazado.

Al final – creo yo- la respuesta a si el aumento del gasto público genera o no desplazamiento del gasto privado - en particular la inversión privada – es un tema empírico. Yo mismo le dediqué mucho esfuerzo a tratar de encontrar la respuesta a esta pregunta. Mi tesis de bachiller fue sobre el Crowding Out en el Perú y luego hice las pruebas estadísticas  para testear la hipótesis del desplazamiento entre 1950-1985. Lo que encontré (con la econometría rudimentaria que conocía allá por 1988-89) fue que para el periodo de estudio, sí existía un fenómeno de crowding out entre el gasto público y la inversión privada pero que no era estadísticamente muy significativo. Lo interesante es que cuando desagregaba el gasto público en sus dos componentes - gasto corriente y gasto de inversión - la evidencia era contundente: el gasto corriente producía un importante y estadísticamente significativo crowding out sobre la inversión privada.  En cambio, el componente de gasto de inversión pública tenía un pequeño (pero estadísticamente significativo) “crowding in”, es decir, lejos de desplazar la inversión privada la favorecía. Ello porque la inversión pública que apunta a dotar de infraestructura básica y servicios públicos  (electricidad, carreteras, puertos, comunicaciones, seguridad, etc.) termina “abaratando” la inversión privada y, por tanto, se vuelven complementarias. El problema es que como el componente de inversión era muy pequeño frente al de gasto corriente, el impacto total era negativo.

El corolario de este trabajo es que si queremos que realmente el gasto del Estado tenga un impacto positivo y duradero en la actividad económica y el empleo, deberíamos privilegiar el gasto de inversión y frente al gasto corriente. Y además, mientras más eficiente sea la inversión pública mayor será su poder para producir un crowding in, complementando y generando mayor inversión privada en una especie de círculo virtuoso.

Pues bien, ¿qué ha pasado en el Perú de las últimas décadas? Los gráficos muestran la correlación entre gasto público (consumo + inversión) e inversión privada para dos periodos. Entre 1960-1990, la correlación entre ambas variables es prácticamente inexistente o muy débil. El segundo gráfico muestra, en cambio, una más clara correlación positiva entre el gasto público y la inversión privada desde 1991 en adelante.

Esto significa que la eficiencia del gasto público y en particular, de la inversión pública ha mejorado ostensiblemente en los últimos 20 años. De hecho, se podría testear la existencia de un quiebre estructural en las variables a inicios de los 90’s. Yo creo que no es casualidad que en este último  periodo se introdujo el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) como una herramienta fundamental de evaluación económica de los proyectos del Estado y se ha mejorado bastante la transparencia y la rendición de cuentas en general.

El reto es seguir ganando eficiencia en el gasto público para tengamos cada vez mayores niveles de crowding in generando ese círculo virtuoso de inversión pública y privada que se complementan y refuerzan.

EL ROL SUBSIDIARIO DEL ESTADO ¿PARA QUE CAMBIARLO? por Juan M. Cayo

El ex Ministro Luis Carranza mencionaba recientemente en un artículo periodístico que durante la vigencia de la Constitución del 79 el Perú creció 0.5% anual en promedio, mientras que durante la vigencia de la Constitución del 93 el crecimiento ha promediado 5.4%. Pero no sólo se trata de crecimiento, el Perú en los 80’s era mucho más atrasado y pobre que el Perú de hoy, qué duda cabe!

Una innovación central en la Constitución del 93 fue el nuevo capítulo económico y dentro de éste, el concepto del Rol Subsidiario del Estado (RSE). Conforme a este principio, el Estado puede proveer determinados bienes o servicios al mercado sólo cuando no exista oferta privada interesada en atender la demanda de dichos bienes o servicios, o si habiendo oferta privada haya segmentos de la población que no pueden acceder a ella. Este fue el marco conceptual para llevar a cabo la mayor transformación del Estado Peruano desde los tiempos de Velasco (que hizo exactamente lo inverso).

Gracias a estos cambios en la Constitución del 93 se generó el ambiente para atraer la inversión privada a casi todas las actividades económicas. Se privatizaron empresas públicas, se concesionaron servicios públicos y se crearon instituciones nuevas dedicadas a ejercer el rol regulador del Estado dentro de un marco general de mercado libre y libertad de la iniciativa privada. En suma, se redujo dramáticamente el “Estado Benefactor” prevaleciente hasta entonces. Ojo, bajo el principio del “Estado Benefactor” no hay límite para la intervención empresarial del Estado, el límite es la imaginación de los políticos... Hasta inicios de los 90’s el Perú estaba repleto de empresas públicas, la mayor parte de ellas quebradas y que manejaban de todo: telefonía, supermercados, grifos, línea de bandera, plantas pesqueras, bolicheras, puertos, aeropuertos, comercializadores de cuanto producto existía, y un largo etcétera.

Ahora bien, a pesar de que el principio del RSE está en la Constitución, en la práctica no se cumple completamente. Existe aún un grupo importante de empresas públicas que incumplen este principio. Dentro de FONAFE (holding que agrupa a las empresas del Estado) existen aún 33 empresas, de las cuales 10 son empresas de distribución eléctrica. [Ojo, a PETROPERU lo sacaron de FONAFE pero sigue siendo pública y ELECTROPERU sigue teniendo un manejo público pero no pertenece al FONAFE porque sus acciones pertenecen al Fondo Consolidado de Reservas, es decir, sirve para respaldar las obligaciones de los regímenes pensionarios a cargo de la Oficina de Normalización Previsional-ONP].

Aquí quiero ser anti-dogmático: en algunas ocasiones el tener una empresa pública ha servido para fines benéficos a la sociedad. Pongo abajo un par de ejemplos (con sus salvedades):

Ejemplo 1: PETROPERU ha venido cumpliendo un rol regulador de facto en un mercado que siendo tan pequeño y oligopólico (los otros jugadores relevantes son Repsol y  Pluspetrol), considero que es mejor tener un oligopolio mixto que uno 100% privado, pues el privado podría ser mucho más nocivo para la sociedad. Dicho esto, lamentablemente PETROPERU ha sido tradicionalmente manejado con criterios muy poco técnicos y transparentes (sobre todo en cuanto a fijación de precios) lo cual ha perjudicado al mercado desde hace años.  ¿Qué se puede esperar de sucesivos gobiernos que han visto en PETROPERU un cash-cow y una fuente de empleos (poniendo incluso a un panadero de Gerente General)? Urge que PETROPERU se maneje de manera profesional para que se parezca cada vez más a Ecopetrol (Colombia) o Petrobras (Brasil) y cada vez menos a PDVSA (Venezuela) o YPFB (Bolivia).

Caso 2: ELECTROPERU jugó un papel central en hacer viable Camisea. Cuando nadie quería firmar un contrato por adelantado del tipo “Take or Pay” para hacer bancable el proyecto, el Gobierno obligó a ELECTROPERU a firmarlo y ello hizo viable Camisea (ojo, muchos agentes privados se oponían a Camisea). Luego ELECTROPERU transferiría el contrato “Take or Pay” a Etevensa que se convertiría en la primera planta eléctrica en gozar del gas de Camisea. A partir de allí, ya todo fue cuesta abajo. Dicho esto, debo mencionar que muchas veces se abusa de ELECTROPERU obligándola a tomar acciones que ninguna empresa razonablemente manejada haría. Un ejemplo muy reciente es la subasta de nuevas plantas hidroeléctricas que llevó a cabo el Gobierno a través de Proinversión. Como no había demanda de distribuidoras (ni públicas ni privadas) que respaldaran la construcción de estas nuevas plantas generadoras, a alguien se le ocurrió crear - vía Decreto de Urgencia – la figura del “comercializador” de electricidad en la persona de ELECTROPERU para que éste sea el comprador por adelantado de toda la energía que oferten las plantas ganadoras y luego vea de cómo colocarla entre las distribuidoras una vez que la energía se empiece a producir. Es decir, se ha obligado a ELECTROPERU (con plata de los “viejitos”) a asumir un riesgo enorme: la posibilidad de tener que pagar por energía que no puede vender, además que el precio de la energía resultante de la licitación es bastante mayor al precio de mercado vigente. ¿Por qué en vez de semejante despropósito, no se dejó a ELECTROPERU hacer la inversión en su propia planta hidroeléctrica? Hubiera sido mucho mejor desde todo punto de vista.

Lo cierto es que tenemos una serie de empresas públicas que tienen – en general – un manejo que dista mucho de lo que sería un manejo “cuasi-privado”. Si PETROPERU fuera como Ecopetrol o Petrobras hace tiempo ya hubiera completado la modernización de la refinería de Talara y no – como sucede aquí – avanzar a paso de tortuga y con costos cada vez mayores. Si ELECTROPERU fuera como Electrobras o ISAGEN hace tiempo hubiera construido su propia planta a gas para cubrir su riesgo hidrológico y hubiera construido su planta hidroeléctrica (de requerirlo) en vez de entrar en contratos con alto riesgo. Y si las pequeñas empresas de distribución eléctrica regionales fueran manejadas con criterio privado, hace tiempo se hubieran fusionado y hubiesen invertido lo necesario para brindar un servicio decente y no como sucede ahora que brindan un servicio de mala calidad.

¿Por qué escuchamos tantas voces que quieren regresar al Estado empresario de la Constitución del 79 y acabar con el RSE? Fundamentalmente por dos razones: una ideológica (que podría ser respetable pero trasnochada) y una más terrenal (darle trabajo a miles de simpatizantes y clientes políticos).

El Estado no hace crecer la economía, eso lo hace el sector privado. Los privados no redistribuyen riqueza, eso lo hace el Estado a través de sus herramientas de política (gasto, tributación, transferencias, subsidios). Los roles son distintos y la Constitución del 93 así lo establece claramente. No retrocedamos…

LOS “ESPIRITUS ANIMALES” Y LA ECONOMIA PERUANA POST 5 DE JUNIO por Juan M. Cayo

Cuando Keynes escribió su famosa Teoría General en 1936, puso en el medio de su explicación de la depresión de los 30’s no solo razones económicas, sino también sostuvo que la mayor parte de la actividad económica estaba gobernada por razones no económicas, que llamó “espíritus animales” y que determinan las causas por las cuales las economías fluctúan de la manera que lo hacen.

Los macroeconomistas siguen intrigados (aún hoy) acerca de cuáles son los determinantes de los booms y las recesiones, pues mucho de ello proviene de factores extraeconómicos, que más incumben al terreno de la psicología que a la propia economía.  De hecho, la teoría económica ha tenido tradicionalmente dificultades para formalizar el concepto de “espíritus animales” en sus propios términos, de manera que básicamente los han dejado de lado en los modelos.

“Espíritus animales” (EA) es mucho más que estado de ánimo o expectativas. Como señalan Akerlof y Shiller en un interesantísimo libro reciente (“Animal Spirits” por Akerlof & Shiller, 2009), los EA abarcan hasta 5 distintas categorías o aspectos: confianza, justicia, corrupción, ilusión monetaria e historias (ver más abajo al respecto de esto último). Pero confianza es, sin duda,  el elemento central de los EA. El elemento de feedback entre la confianza y la economía es la que amplifica las perturbaciones.

Keynes introdujo la noción de multiplicador para mostrar cómo el gasto público o la propia inversión pueden tener efectos amplificadores en la economía. De igual manera, se puede pensar en un “multiplicador de la confianza”, por el cual en un ambiente de confianza y optimismo la inversión atrae más inversión y mayor crecimiento en una especie de círculo virtuoso. Análogamente, un clima de desconfianza y pesimismo retroalimenta mayores caídas en la inversión y el producto. Ningún modelo teórico puede predecir acertadamente la evolución de la inversión privada, pues esta no responde exclusivamente a decisiones racionales o mecánicas (como mirar el VPN o la TIR de los proyectos en escenarios probabilísticos) como se sigue enseñando en los MBAs y los cursos de Economía. La inversión tiene un alto componente de factores psicológicos. Se invierte con el estómago o con las agallas (guts como dicen los gringos).

La inversión privada es el componente más volátil de la demanda agregada. Como se muestra en el grafico adjunto, la inversión privada sigue la evolución del producto pero con mucha mayor volatilidad, amplificando las variaciones del producto. En cuatro de los últimos cinco años, la tasa de crecimiento de la inversión privada ha superado el 20% de crecimiento anual. Esto explica en buena parte las altas tasas de crecimiento de tiempos recientes.

Un amigo que trabaja en un banco comercial me comentaba el fin de semana que la demanda por créditos hipotecarios y hasta vehiculares se han secado totalmente en el Perú. Todo el mundo parece estar esperando el desenlace de las elecciones del 5 de junio para decidir si comprar una propiedad o hacer una inversión.

Quien gane las elecciones tendrá que ser extremadamente cuidadoso en no despertar dudas o inseguridad frente a la inversión privada. Cualquier señal confusa o que se interprete como anti-inversión privada puede tener efectos desastrosos sobre el flujo de inversiones. Una ola de optimismo como la de los últimos años puede convertirse en una ola de pesimismo en un santiamén. Un par de acciones torpes al inicio del próximo gobierno y la sequía de inversiones privadas (nacionales y extranjeras)  puede ser inmediata y prolongada.

Si algo ha demostrado la reciente elección es la extrema volatilidad de los ánimos y expectativas de los peruanos. El peruano ha mostrado que pasa del entusiasmo al pesimismo y de la algarabía a la consternación con rapidez asombrosa. Las malas noticias vuelan ahora más que nunca gracias a las comunicaciones, las redes sociales y a la famosa “radio bemba”. Nuestro sentido de la realidad, donde estamos parados y que hacemos como país, está muy influido por las historias de nuestras vidas y las historias de los demás. El agregado de estas “historias”  juega un papel preponderante en la economía (otro de los elementos resaltados por Akerlof & Shiller). Una mala señal por parte del gobierno y  ésta se refleja inmediatamente no sólo en el terminal Bloomberg de los centros de toma de decisiones en Nueva York, Tokio, Madrid, Sao Paulo o Seúl; sino también en la “historia” nacional y el ánimo general de la población.

Mucho cuidado señor(a) futuro(a) Presidente con jugar con fuego…

OTRA VEZ EL SNIP (O ROMPIENDO LOS SEMAFOROS) por Juan M. Cayo

       El MEF acaba de publicar nuevas medidas para “agilizar” el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Una de las principales novedades es la eliminación de los estudios de prefactibilidad y el incremento de los umbrales en los cuales pueden incrementarse los costos de ejecución de los proyectos sin tener que entrar a un proceso de verificación de la viabilidad. En la anterior Directiva se trabajaba con un umbral fijo de 10%, que ahora se ha incrementado entre 20% y 40%, dependiendo del monto de inversión.

       El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) se creó en el año 2000 justamente debido a las claras evidencias de pérdida de recursos fiscales que se generaban por la ejecución de inversiones públicas basadas en insuficientes estudios técnicos. Ello  hizo indispensable la aplicación de mecanismos y herramientas de evaluación de costo-beneficio, que permitieran determinar la rentabilidad de los proyectos así como asegurar su sostenibilidad. El sobredimensionamiento de las obras, la duplicidad de las inversiones, la inexistencia de beneficios y la ausencia de rentabilidad, la generación de obligaciones financieras no previstas para el Estado, los elevados niveles de riesgo de pérdida de recursos, la no sostenibilidad de los efectos, entre otros factores, justificaron la urgencia de implementar el Ciclo de Proyecto (preinversión, inversión y post inversión) asociado a las  decisiones de  inversión en la gestión  pública.

       El SNIP como los otros sistemas administrativos del Estado, es una herramienta para la gestión pública que busca asegurar la rentabilidad y sostenibilidad social de las inversiones que se realizan con la plata de todos los peruanos. De hecho, a lo largo de los años, el SNIP ha contribuido a optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las diversas fases de los proyectos de inversión, tal como ha sido reconocido por parte de entidades del exterior, como el FMI, el BID, el Banco Mundial y el Ministerio de Economía de España.

       No obstante, en el cumplimiento de sus funciones, en ocasiones el SNIP se constituyó en un tamiz lento y en un verdadero dolor de cabeza para los gestores de inversiones en el Estado. Yo mismo he sufrido en carne propia la maraña burocrática del SNIP cuando impulsaba proyectos de electrificación desde el MEM y a veces me estrellaba con una pared. Es por eso que cuando llegué al MEF en el 2006 como Viceministro de Economía (que tiene bajo su ámbito el SNIP) hice un esfuerzo por volver el proceso de evaluación y viabilización de proyectos más ágil y descentralizado.

       A fines del 2006 hicimos una primera reforma (liderada por Miguel Prialé quien era el Jefe del SNIP) en la cual se descentralizó totalmente el SNIP: la evaluación y declaratoria de viabilidad de los proyectos en el marco del SNIP se haría por las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local, según sus competencias y sin límite de monto. Sólo se mantendría el requisito de pasar por el MEF a aquellos proyectos que contaran con aval o garantía del Estado o que se financien con recursos de endeudamiento externo. Además, se trabajaron perfiles “reforzados” para que la viabilidad de proyectos de distintos sectores sea declarada con un solo estudio integral y se crearon Oficinas de Asistencia Técnica (OAT’s) en distintas regiones del país, a fin de brindar apoyo en la formulación y evaluación de proyectos de forma permanente y descentralizada.

       A pesar de ello, muchos sectores (Ministerios) y gobiernos sub-nacionales se seguían quejando de la supuesta traba que representaba el SNIP para invertir más rápido en sus proyectos. Debe quedar claro, sin embargo, que en su gran mayoría estos problemas de lentitud en la gestión de proyectos de inversión pública están más asociados a las capacidades de gestión de los funcionarios públicos responsables y a las normas y procedimientos de los sistemas administrativos del Estado, que a las trabas del Sistema Nacional de Inversión Pública. Así, por ejemplo, según una evaluación realizada por FONAFE, en el año 2006 las empresas públicas sólo ejecutaron el 66% de sus inversiones programadas. Sin embargo, el propio FONAFE reconoce que sólo el 1% de los retrasos se debieron a la demora en la aprobación de sus estudios de preinversión.

       Es en estas circunstancias - aprovechando una salida del país del Ministro Carranza - que se publicó el infausto Decreto de Urgencia 014-2007 que desnaturalizaba el objetivo de la fase de preinversión y pretendía aprobar proyectos sólo con estudios de nivel de Perfil, independientemente de su tamaño, complejidad y fuente de financiamiento. Esto significaba, en la práctica, la desactivación del SNIP.

       El DU 014-2007 fue rectificado y se conformó una Comisión de Trabajo que propusiera una nueva reforma al SNIP, Comisión que me tocó presidir. Producto de ello, se hizo la segunda reforma en el presente gobierno y que permitió reducir pasos y acortar plazos, simplificar procesos para una serie de “tipos” de inversión, ampliar los umbrales para aprobar el salto de perfil directamente a factibilidad, facilitar el uso de programas y “conglomerados” de proyectos, simplificar reevaluaciones y eximir del SNIP tanto a inversiones de reposición como a proyectos autosostenidos en el ámbito de Proinversión.

       Pero parece que eso no ha bastado. Hoy se elimina la etapa de preinversión del ciclo de proyectos y se amplían sustancialmente los umbrales para reevaluación (cuando cambia el valor del proyecto por sobre el presupuesto original). El tema central aquí es que si no existen estudios de prefactibilidad adecuados, la naturaleza de la obra, su envergadura y tecnología se eligen sin mayor comparación ni sustento. La prefactibilidad es una fase de singular importancia en todo ciclo de proyecto porque permite descartar las buenas de las malas ideas y determinar, a través del análisis de costo beneficio, la rentabilidad de los proyectos. En la prefactibilidad se busca obtener toda la información pertinente que permita sustentar la conveniencia de realizar una inversión y reducir el riesgo de pérdida de recursos de capital. A mayor magnitud de la inversión, mayores serán los riesgos de pérdida de recursos, y consecuentemente mayor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan esos riesgos.

       El Perú está lleno de obras mal diseñadas, que presentan baja o nula rentabilidad social y que han implicado un despilfarro de recursos inaceptable dado los niveles de pobreza existentes y la escasez de recursos. Los ejemplos de elefantes blancos y de proyectos absurdos o inútiles abundan. Creo que lejos de optimizar el proceso de inversión pública, lo que está haciendo la actual administración del MEF es retomar la tarea de desactivación del SNIP que se pretendió iniciar con el DU-014-2007. El SNIP es una herramienta de gestión que funciona como un semáforo de proyectos. Lamentablemente, le están eliminando la luz roja a este semáforo…y faltando tres meses para irse. No entiendo.

DGAES: In Memoriam por Javier Kapsoli

Quizás la más grande experiencia de mi vida profesional ha sido mi paso por el Ministerio de Economía y Finanzas. Llegué en el 2002 inicialmente contratado por la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales (DGAES) para desarrollar un modelo econométrico que permitiese desarrollar una herramienta que hasta entonces era inexistente en el MEF: un macro macro-fiscal de mediano plazo. Cuando llegué no existían ni bases de datos, ni modelos, ni marco macroeconómico, ni nada. Recuerdo que el entonces Director General, Waldo Mendoza, me llamó una tarde y me mostró un documento que decía “marco macroeconómico multianual”, se lo habían enviado del BCRP!.

Recuerdo con nostalgia esos años, cuando el entonces ministro de economía y finanzas –hoy candidato presidencial- PPK preguntaba cuánto es el déficit fiscal? Nadie sabía eso en el MEF, había que llamar al BCRP. Empezamos a construir modelos y bases de datos y a trabajar con la gente del departamento fiscal de DGAES para desarrollar las tablas de correlación que permitieran obtener los formatos que se usaban para el seguimiento del programa que entonces teníamos con el FMI. Para ese entonces, ya estaba a cargo de la Dirección Macro de DGAES (una de las 6 direcciones que componían la DGAES). En el 2004, por fin terminamos de construir todas las tablas que se necesitaba para monitorear el programa con el FMI. Habíamos también empezado a desarrollar otras herramientas, en especial indicadores de predicción de corto plazo. Ese año también, el departamento de pensiones de DGAES había jugado un papel fundamental en el que considero la más grande reforma fiscal desde los noventas: la eliminación del injusto e inmoral sistema de “cédula viva”, que privilegiaba a unos “vivos” en perjuicio de la enorme mayoría de pensionistas.

En diciembre de 2006 siendo Luis Carranza ministro de economía y finanzas y Juan Miguel Cayo viceministro de economía, se me designó como Director General de Asuntos Económicos y Sociales. Siendo yo una persona muy ligada a la macroeconomía, el gran reto era diseñar políticas macroeconómicas pensando primero que nada en los impactos sociales de estas.  Contra lo que esperaba, el primer reto que me pusieron Juan Miguel y Lucho fue la reforma de los programas sociales. Nadie en ese momento, tenía la menor idea de cuántos programas sociales había. Como se podían hacer políticas sociales si no se tenía ni siquiera un inventario de cuántos programas había y cómo estos funcionaban? Del resultado de este trabajo surgió el programa de fusiones, absorciones y racionalizaciones de programas sociales, que fue la condición necesaria para empezar a desarrollar las políticas sociales cuyos resultados hoy conocemos.

Como corresponde, nunca más se volvió a discutir política fiscal en el BCRP. Se había conseguido para el país un espacio de discusión y análisis técnico. Hubieron muchas más cosas importantes que se hicieron en los años que estuve al frente de la Dirección. No voy a listarlas aquí, seria largo y ocioso. Una última cosa que quisiera decir es que DGAES fue un semillero para chicos jóvenes. Por las restricciones presupuestales, sobrevivíamos contratando recién egresados. Típicamente, ellos se quedaban por unos dos o tres años y luego se iban a estudiar afuera prestigiando a la institución y al país.

Hace poco, el FMI decía lo siguiente sobre DGAES en su blog sobre Public Financial Management “Peru provides a case where this capacity was developed rapidly and where the result is an effective and capable macrofiscal unit (DGAES). This example could provide a useful reference for similar countries, even though the unit still faces important challenges” http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2009/12/peru-achievements-and-challenges-for-developing-an-effective-macrofiscal-unit.html.

Pues bien, desde hoy DGAES no existe. A días de las elecciones y semanas de dejar el poder la actual administración ha decretado la “reorganización” del MEF. Cuando cualquier lógica dice que unidades grandes funcionan mejor que unidades pequeñas, facilitando la coordinación y la toma de decisiones. Se ha optado por una atomización. De la fenecida DGAES se han extraído tres nuevas direcciones generales; una dirección de política macro, una de mercados laborales y una políticas sociales. Hasta hoy, el MEF tenía una herramienta que le permitía establecer una relación directa y biyectiva entre sus políticas macroeconómicas y los impactos sociales de estas. Con esta nueva estructura, eso se ha perdido. Ahora la dirección macro le enviará los “parámetros macro” a la dirección social y ésta pasivamente estimará los impactos de estos parámetros sobre empleo y pobreza.

Las reorganizaciones no son procesos simples en la administración pública. Habrá que adecuar los recursos humanos y físicos a los nuevos CAP, ROF, etc. eso tomará tiempo. Posiblemente haya que buscar gente para llenar nuevas posiciones. No parece muy probable que haya mucha gente interesada en ingresar al servicio civil cuando el gobierno está casi en sus últimas horas. Creo que si había interés en reorganizar una institución tan importante para la administración del estado por el MEF no era este el momento adecuado. Cuando la nueva administración ingrese al gobierno perderá muchos de sus primeros meses (precisamente aquellos donde se pueden hacer las reformas que el inevitable desgaste político impide cuando el gobierno se encuentra más avanzado) con un ministerio adaptándose a una nueva estructura institucional.  Si se pensaba que una reorganización era imprescindible, creo que lo que debió hacerse es dejar un proyecto de reforma para que sea la administración que ingrese al MEF en Julio de este año la que evalúe la pertinencia o no de ir adelante con una medida tan radical como esta.

EL DILEMA DEL PRISIONERO Y EL 10 DE ABRIL por Juan M. Cayo

En las elecciones del próximo 10 abril parece claro que hay tres tipos de preferencia electoral: el votante anti-sistema que se encuentra apoyando a Humala y que tiene el 20% de preferencias, el votante fujimorista (que es una categoría en sí misma) y que respalda a Keiko con otro 20%, y el votante “pro-sistema y demócrata” (por llamarlo de alguna manera) que representa el 50% del electorado y que se distribuye entre los otros 3 candidatos “grandes” (Toledo, PPK y Casteñeda). El restante 10% son los aún indecisos, los otros y los blancos/viciados. A poco más de dos semanas del 10 de Abril, parece que la posición mayoritaria del electorado (ese 50%) no alcanzaría representación en la segunda vuelta por la excesiva atomización del voto entre tres candidatos, los cuales si “cooperaran” serían imbatibles, pero como cada uno va por separado y en abierta guerra, es probable que los 3 pudieran ser eliminados simultáneamente, dejando ese 50% del electorado con la disyuntiva de votar por el “mal menor” en la segunda vuelta.

Esta falta de cooperación entre los candidatos que llamo “pro-sistema y demócratas” me hace recordar el “Dilema del Prisionero”, ejercicio de teoría de juegos inventado por el profesor A.W. Tucker en los años 50’s:

La policía detiene a dos sospechosos de haber cometido un crimen pero no cuenta con la evidencia para condenarlos más que por el ilícito menor de tenencia de armas. Entonces la policía pone a ambos sospechosos en cuartos separados - sin comunicación entre ambos -para ser interrogados. Cada uno de ellos puede confesar implicando al otro o quedarse callado. La policía le dice a cada uno de ellos lo mismo: si ambos confiesan son penados con 10 años de cárcel cada uno; si ambos se quedan callados sólo son penados con 1 año de cárcel por el delito menor. Pero si uno de ellos confiesa y el otro no, el que confesó queda libre y el que se quedó callado es condenado a 20 años. La “matriz de pagos” para los personajes Fila y Columna  es entonces como se muestra en la tabla. Si “Fila” confiesa y “Columna” no, entonces Fila sale libre (0 de castigo) y Columna paga 20 años de cárcel. Claramente no importa cuál sea la estrategia de “Columna” lo mejor que puede hacer “Fila” es confesar (10 es mejor que 20, así como  0 es mejor que 1). Y viceversa para el otro sospechoso.

En consecuencia, “Confesar” es la estrategia dominante para cada jugador. No importa lo que haga el otro sospechoso, el jugador siempre estará en mejor posición si confiesa. El resultado es que ambos sospechosos siguiendo su propio interés y maximizando su propio resultado, terminan confesando y pagando ambos 10 años de cárcel, aun cuando la mejor opción hubiera sido que ambos se quedaran callados y pagaran sólo 1 año cada uno. Esto demuestra que a veces el óptimo particular de cada jugador no coincide con el óptimo para la sociedad. Y también demuestra que cuando la tentación es muy grande, los incentivos para “defeccionar” o renunciar a un acuerdo puede también desembocar en una situación absolutamente sub-óptima.

            Otro ejemplo: supongamos que Coca-Cola y Pepsi venden productos similares. Cada uno debe decidir una política de precios. Lo mejor para ambos sería explotar su poder de mercado con precios altos, en cuyo caso cada firma haría ganancias de $10 millones por mes. Pero si uno de los dos baja sus precios para ganar mercado y restarle clientes al otro, puede ganarse $12 millones por mes y las utilidades del rival bajan a $7 millones. Si ambos bajan los precios, entonces sus utilidades son de $8 millones. ¿Cuál es la solución a este juego? Que ambos bajan sus precios para ganar mercado y ambos terminan en un escenario de precios bajos con utilidades de $8 millones, cuando mejor hubieran colaborado para quedarse en el escenario de precios altos y mayores utilidades. Es otro ejemplo en que la solución óptima de cada jugador teniendo en cuenta lo que haría el otro (el llamado “equilibrio de Nash”) es claramente sub-óptimo.

            ¿Por qué los 3 candidatos “pro-sistema y demócratas” prefieren enfrascarse en una guerra cruenta en vez de cooperar para llegar a una situación mejor para todos? Porque la tentación de la no-cooperación es muy grande - ganar las elecciones-, aun cuando el escenario en que todos terminen en una situación absolutamente sub-óptima - que ninguno llegue a la segunda vuelta - es muy probable.

¿Cómo alinear los intereses particulares con los de la sociedad, a fin de que la opción de cooperar sea superior a las tentaciones individuales? La teoría económica dice que si el juego es repetido varias veces y hay penalidad o retaliación a los jugadores que no cooperan, entonces ello disciplina a los agentes en el mediano plazo. Esta opción de “juegos repetidos” no es viable en el caso de las elecciones generales, pues la siguiente repetición del juego es en cinco años y ello es demasiado tiempo.

La otra opción es que la “matriz de pagos” cambie, y por tanto, cambien los incentivos de los jugadores. Conforme se acerque el 10 de Abril, la probabilidad de ocurrencia del éxito (pasar a segunda vuelta) y la recompensa por no cooperar se vuelve menor - en términos de valor esperado. Faltando una semana, al menos uno de los 3 candidatos sabrá que ya no puede llegar a la segunda vuelta. En esas circunstancias, la recompensa por mantenerse en la lid será ser mucho menor que los costos para la sociedad de no abandonarla. Si nuestros políticos fueran racionales (como nuestros delincuentes del ejemplo), aquel que sabe que no llegará debería abandonar la competencia y permitir que sus seguidores se redistribuyan entre los otros dos candidatos que responden al mismo electorado para ayudar a la consecución del “bien común “. ¿Será iluso pedirles tanta racionalidad a nuestros políticos?

LA AGENDA GASIFERA DEL PROXIMO GOBIERNO por Juan M. Cayo

Al próximo gobierno le toca resolver asuntos pendientes y urgentes en el tema gasífero.  A continuación propongo una agenda de temas a resolver o definir que resultan fundamentales para promover el desarrollo sano y sostenible de esta importante actividad:

1.       Ratificación del modelo de desarrollo establecido en el Ley General de Hidrocarburos (LGH).

Para empezar, el próximo gobierno debería ratificar que el modelo de la LGH – basado en la iniciativa privada, la propiedad y libre disponibilidad del recurso por parte del concesionario, libertad de precios de los combustibles, rol promotor y regulador del Estado cuando es necesario, etc.  – es el modelo a seguir. Los ajustes que sean necesarios deben darse dentro de este marco y no cambiarlo.

2.       La exportación de gas y el abastecimiento del mercado interno

Problema: Hoy existe un aparente dilema entre la exportación de gas y la necesidad de abastecer el mercado interno. Desde el punto de vista legal, tal dilema no existe pues tanto la LGH  como las leyes que regulan a los lotes 88 y 56 (Camisea) son claras en el sentido de que el contratista siempre puede disponer libremente del recurso extraído y lo puede exportar. Camisea es el único caso en que la Ley establece una restricción: solo se puede exportar luego de haber garantizado el abastecimiento del mercado interno, pero nada restringe a todos los demás lotes del territorio nacional de proceder a la exportación y no se exige ningún ejercicio de comparación contra la demanda interna. El concepto de “garantía de abastecimiento” involucra en principio a todas las reservas del país y no sólo debería aplicarse a un lote en particular.

Propuesta: Urge disponer la obligación de abastecer el mercado local como condición previa a todo contrato de exportación para cualquier lote en el territorio nacional. Es decir, hace un espejo de la Ley de Promoción de la Industria del Gas Natural (hecha expresamente para el lote 88 y 56) y extender ese principio a todos los demás lotes en el país. La condición de “garantía de abastecimiento” debe ser la vigente actualmente, es decir, se contrasta contra la proyección de la DGH al momento de firmarse cada contrato de exportación y ello fija el derecho en el concedente. De manera que cada sucesivo proyecto de exportación debe requerir realizar el mismo ejercicio de contrastación que hizo Camisea. De esta manera, la proyección de la demanda se convierte en un parámetro móvil (como era su espíritu original) y se garantiza siempre el abastecimiento adecuado del mercado nacional pero no se afecta al exportador que ya obtuvo su derecho, sino a los nuevos exportadores (es decir, a la oferta marginal).

3.       Resolver las distorsiones del mercado: lote 88 vs. el resto

Problema: El mercado interno de gas está sumamente distorsionado y esto se debe a cómo el Estado diseñó su estructura. El principal operador del país (Consorcio de Camisea) es el único operador que tiene un régimen de excepción a la LGH: (i) no dispone libremente del recurso sino que debe priorizar el mercado doméstico antes de proceder a exportar; (ii) tiene precios fijados en su contrato. En cambio, todos los demás operadores existentes no solo pueden hacer con el gas lo que quieran, sino que gozan de precios libres. Esta es una profunda distorsión porque genera un mercado multi-monopólico. Debido a las restricciones físicas de transporte y distribución, el mercado de gas genera varios pequeños monopolios locales (caso Olympic en el norte y Aguaytía en la Selva Central), que no compiten uno con el otro. Sin embargo, sus clientes  -particularmente industriales y eléctricos - sí compiten entre ellos y pueden verse muy afectados por el poder de mercado que cada monopolio local pueda ejercer. En el caso del área de Camisea, el próximo agente entrante – digamos Repsol – se va a convertir prácticamente también en un monopolio, pues en la medida que el consorcio Camisea comprometa la venta de todas sus reservas, Repsol se erigiría en la práctica como un agente monopolista, pues no tiene competencia real. Pero además, mientras Camisea tiene un precio regulado, el nuevo monopolista tiene precio libre.  

Propuesta: Urge reconocer que el mercado de gas en el Perú es un mercado muy distorsionado, con competencia prácticamente inexistente, clientes cautivos, con soluciones alternativas muy costosas (costos de reversibilidad) y declarar el fin a la libertad de precios para el mercado local.  Una Ley debería establecer que el precio en boca de pozo de toda venta de gas natural para el mercado interno será regulado con precios máximos de la misma forma como se regula los precios del lote 88. Si se quiere vender localmente para usos eléctrico, industrial, vehicular o residencial se atiene a precios regulados. Todo otro uso (LNG, exportación por ductos, petroquímica, etc.) sigue teniendo precio libre. Obviamente, los contratos existentes tendrían la opción más no la obligación de migrar tales contratos a este nuevo régimen, pero todo nuevo contrato que ellos realicen deberá regirse por los precios regulados. Cabe anotar que esta regulación de precios no debería ser permanente. Cuando el mercado de gas se encuentre en una etapa de mayor madurez y se cuente con una red interconectada de gasoductos a nivel nacional que permita a varios ofertantes ofrecer el gas bajo un marco de competencia y donde los usuarios pudieran optar entre más de un ofertante, entonces se podrían dar las condiciones para una desregulación del mercado.

4.       Resolver el tema de las regalías de la exportación

Problema: Hay un Decreto Supremo que dice que las regalías de exportación no pueden ser menores que las pagadas en las ventas para el mercado interno. De acuerdo a la última modificación del contrato del Lote 88, se establece que las regalías por el gas natural destinado a la exportación se pagarán en base a un porcentaje que se encuentra en función del precio del gas en el mercado internacional valorizando el gas al mayor valor entre el Precio Realizado (PR) y el Valor Mínimo de Valorización (VMV). El PR es el precio real al cual el consorcio de Camisea le vende el gas a la planta de LNG y se determina descontando al precio de referencia en el mercado internacional “Henry Hub” (precio del gas natural en la Costa del Golfo), los costos de distribución, transporte y regasificación en el punto de destino, el transporte marítimo del LNG, el costo de embarque y licuefacción y el costo transporte por ducto de Camisea a la Costa. El VMV es un valor piso de referencia para cada nivel de Henry Hub (HH).  Para efectos de la regalía, se toma el mayor valor entre el VMV y el PR y se le aplica el porcentaje de regalía. Este porcentaje se establece en función del precio del mercado internacional tomando como base el “Henry Hub” de acuerdo a los siguientes valores: (i) si el HH es menor o igual a US$ 4/MMBTU la tasa de regalía es de 30%, (ii) si el HH es igual o mayor a US$ 5/MMBTU la regalía es 38%, (iii) para el rango entre US$ 4 y US$ 5 se extrapola el porcentaje. Con el hallazgo de nuevas reservas de gas en EEUU y otras partes del mundo, los precios del gas natural se han  desplomado. Por tanto, a los precios de hoy - alrededor de US$ 4/MMBTU - la regalía es del 30% y se aplica sobre un precio bajo, con lo cual el ingreso fiscal por la exportación termina siendo mucho menor que el cobro de regalías por la producción destinada al mercado interno (US$ 0,16 vs US$0,63 aproximadamente).

Propuesta: El precio de referencia internacional fluctúa alrededor de los precios internos sin ninguna posibilidad de manejo por parte del Gobierno y por tanto, no tiene ningún sentido pretender que el monto de regalías por exportación deba ser igual o mayor al monto de regalías internas. Lo que sí parece razonable es que el porcentaje de regalías no deberían en ningún caso ser menores a las del consumo interno (37,24%).  Se propone establecer regalías flat del 38% para cualquier exportación de gas proveniente de lotes con las reservas probadas (56 y 88). Esto no podría ser una modificación en la Ley ni un DS pues no tienen efecto retroactivo, así que hay que lograrlo por la vía de la negociación con el Consorcio, negociación que está en curso y que debería terminar satisfactoriamente pero en estos términos, fijando porcentajes y no montos.

5.       Resolver el problema de los precios para generación eléctrica

Problema: Actualmente, los precios del gas proveniente del lote 88 para la generación eléctrica se encuentran en niveles muy bajos y ello genera distorsiones: (i) es un factor que imposibilita el desarrollo de plantas hidroeléctricas, pues no pueden competir con el gas barato [Nota: últimamente se está promoviendo hidroeléctricas pagándoles un sobreprecio por su energía frente a otras tecnologías, con lo cual se pretende arreglar una distorsión con otra distorsión…], (ii) desincentiva la construcción de plantas térmicas de ciclo combinado (CC) frente a las más ineficientes plantas de ciclo abierto (CA), pues la ganancia de eficiencia del CC no compensa su mayor inversión al precio actual del gas. Por tanto, se fomenta el uso ineficiente – despilfarro- del recurso gasífero en plantas de menor eficiencia técnica.

Propuesta: Es necesario ir corrigiendo esta distorsión haciendo que el precio del gas para la generación eléctrica vaya alcanzando un nivel más acorde con su real valor económico. Se propone imponer un cargo adicional para el precio en boca de pozo del gas destinado a la generación eléctrica para acercar su precio al valor real económico. Los recursos provenientes de este cargo se podrían destinar exclusivamente a un Fondo de Promoción del Transporte de Gas que promueva el crecimiento de la red nacional de ductos mediante distintos mecanismos como garantías de red principal, por ejemplo.

6.       Resolver la problemática del transporte

Problema: El Perú necesita incrementar tanto la capacidad de transporte en el ducto actual de Camisea, así como construir una red de gasoductos regionales que abastezcan de gas el resto de territorio nacional (actualmente sólo Lima goza de este beneficio). En el caso de los ductos regionales, el Gobierno ha promovido la construcción de ductos al Sur (Cusco, Ilo y Puno) y se habla de futuros ductos hacia el Centro (Huancayo) y Norte (por la costa hasta Trujillo).   El problema es que el marco legal actual no asegura la rentabilidad de los ductos regionales ni que exista demanda suficiente para hacerlos viables.  Un tema que se requiere solucionar es el de las tarifas de transporte. El ducto de Camisea tiene una tarifa de transporte de US$ 0,89 por MMBTU, pero los nuevos ductos, particularmente el de la Sierra Sur tendría un peaje mucho mayor por tratarse de un ducto “caro” que no sólo es largo sino que atraviesa la selva, la cordillera y que además tiene ramales hacia Puno, Cuzco e Ilo. Si la tarifa requerida para hacer viable este ducto fuera – digamos US$ 1,40 por MMBTU – surge la pregunta de ¿qué industria se va a localizar al final del tubo para competir con la industria en la zona de Lima? ¿Será posible que una central térmica pueda pagar un precio de transporte mucho mayor que las establecidas en Lima y competir con las plantas que usan el ducto más barato de Camisea? ¿O que se instalen plantas de industria petroquímica y compitan en igualdad con plantas que se construyan el Pisco y que usen el ducto a Lima?

Propuesta: Urge modificar el marco regulatorio del transporte de gas para ir hacia un esquema de tarifa estampilla (es decir, independiente de la distancia transportada) y única a nivel nacional por un periodo de - digamos- 20 años. De esta manera, se socializan los mayores costos de los ductos regionales y permite nivelar el terreno entre las industrias o plantas que se instalen en el país, independientemente de su localización, y por tanto, independientemente de cuál ducto estén utilizando. De esta manera, cada nuevo ducto genera un recálculo de peajes de transporte sobre todos los demás ductos existentes, igualando automáticamente el peaje de transporte a nivel nacional. Pasado este periodo de 20 años, se podría empezar a desregular progresivamente, transitando hacia un esquema de peaje por distancia. En consecuencia, si alguien quisiera construir un ducto “caro” su costo ya no sería cargado a todos los usuarios del sistema sino solo a los usuarios directos en función de su localización geográfica.

[Nota: Pido disculpas por lo extenso del post, pero quería decir muchas cosas y explicar algunos antecedentes para los que no están familiarizados con estos temas.]