Thursday, April 14, 2011

OTRA VEZ EL SNIP (O ROMPIENDO LOS SEMAFOROS) por Juan M. Cayo

       El MEF acaba de publicar nuevas medidas para “agilizar” el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Una de las principales novedades es la eliminación de los estudios de prefactibilidad y el incremento de los umbrales en los cuales pueden incrementarse los costos de ejecución de los proyectos sin tener que entrar a un proceso de verificación de la viabilidad. En la anterior Directiva se trabajaba con un umbral fijo de 10%, que ahora se ha incrementado entre 20% y 40%, dependiendo del monto de inversión.

       El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) se creó en el año 2000 justamente debido a las claras evidencias de pérdida de recursos fiscales que se generaban por la ejecución de inversiones públicas basadas en insuficientes estudios técnicos. Ello  hizo indispensable la aplicación de mecanismos y herramientas de evaluación de costo-beneficio, que permitieran determinar la rentabilidad de los proyectos así como asegurar su sostenibilidad. El sobredimensionamiento de las obras, la duplicidad de las inversiones, la inexistencia de beneficios y la ausencia de rentabilidad, la generación de obligaciones financieras no previstas para el Estado, los elevados niveles de riesgo de pérdida de recursos, la no sostenibilidad de los efectos, entre otros factores, justificaron la urgencia de implementar el Ciclo de Proyecto (preinversión, inversión y post inversión) asociado a las  decisiones de  inversión en la gestión  pública.

       El SNIP como los otros sistemas administrativos del Estado, es una herramienta para la gestión pública que busca asegurar la rentabilidad y sostenibilidad social de las inversiones que se realizan con la plata de todos los peruanos. De hecho, a lo largo de los años, el SNIP ha contribuido a optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las diversas fases de los proyectos de inversión, tal como ha sido reconocido por parte de entidades del exterior, como el FMI, el BID, el Banco Mundial y el Ministerio de Economía de España.

       No obstante, en el cumplimiento de sus funciones, en ocasiones el SNIP se constituyó en un tamiz lento y en un verdadero dolor de cabeza para los gestores de inversiones en el Estado. Yo mismo he sufrido en carne propia la maraña burocrática del SNIP cuando impulsaba proyectos de electrificación desde el MEM y a veces me estrellaba con una pared. Es por eso que cuando llegué al MEF en el 2006 como Viceministro de Economía (que tiene bajo su ámbito el SNIP) hice un esfuerzo por volver el proceso de evaluación y viabilización de proyectos más ágil y descentralizado.

       A fines del 2006 hicimos una primera reforma (liderada por Miguel Prialé quien era el Jefe del SNIP) en la cual se descentralizó totalmente el SNIP: la evaluación y declaratoria de viabilidad de los proyectos en el marco del SNIP se haría por las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local, según sus competencias y sin límite de monto. Sólo se mantendría el requisito de pasar por el MEF a aquellos proyectos que contaran con aval o garantía del Estado o que se financien con recursos de endeudamiento externo. Además, se trabajaron perfiles “reforzados” para que la viabilidad de proyectos de distintos sectores sea declarada con un solo estudio integral y se crearon Oficinas de Asistencia Técnica (OAT’s) en distintas regiones del país, a fin de brindar apoyo en la formulación y evaluación de proyectos de forma permanente y descentralizada.

       A pesar de ello, muchos sectores (Ministerios) y gobiernos sub-nacionales se seguían quejando de la supuesta traba que representaba el SNIP para invertir más rápido en sus proyectos. Debe quedar claro, sin embargo, que en su gran mayoría estos problemas de lentitud en la gestión de proyectos de inversión pública están más asociados a las capacidades de gestión de los funcionarios públicos responsables y a las normas y procedimientos de los sistemas administrativos del Estado, que a las trabas del Sistema Nacional de Inversión Pública. Así, por ejemplo, según una evaluación realizada por FONAFE, en el año 2006 las empresas públicas sólo ejecutaron el 66% de sus inversiones programadas. Sin embargo, el propio FONAFE reconoce que sólo el 1% de los retrasos se debieron a la demora en la aprobación de sus estudios de preinversión.

       Es en estas circunstancias - aprovechando una salida del país del Ministro Carranza - que se publicó el infausto Decreto de Urgencia 014-2007 que desnaturalizaba el objetivo de la fase de preinversión y pretendía aprobar proyectos sólo con estudios de nivel de Perfil, independientemente de su tamaño, complejidad y fuente de financiamiento. Esto significaba, en la práctica, la desactivación del SNIP.

       El DU 014-2007 fue rectificado y se conformó una Comisión de Trabajo que propusiera una nueva reforma al SNIP, Comisión que me tocó presidir. Producto de ello, se hizo la segunda reforma en el presente gobierno y que permitió reducir pasos y acortar plazos, simplificar procesos para una serie de “tipos” de inversión, ampliar los umbrales para aprobar el salto de perfil directamente a factibilidad, facilitar el uso de programas y “conglomerados” de proyectos, simplificar reevaluaciones y eximir del SNIP tanto a inversiones de reposición como a proyectos autosostenidos en el ámbito de Proinversión.

       Pero parece que eso no ha bastado. Hoy se elimina la etapa de preinversión del ciclo de proyectos y se amplían sustancialmente los umbrales para reevaluación (cuando cambia el valor del proyecto por sobre el presupuesto original). El tema central aquí es que si no existen estudios de prefactibilidad adecuados, la naturaleza de la obra, su envergadura y tecnología se eligen sin mayor comparación ni sustento. La prefactibilidad es una fase de singular importancia en todo ciclo de proyecto porque permite descartar las buenas de las malas ideas y determinar, a través del análisis de costo beneficio, la rentabilidad de los proyectos. En la prefactibilidad se busca obtener toda la información pertinente que permita sustentar la conveniencia de realizar una inversión y reducir el riesgo de pérdida de recursos de capital. A mayor magnitud de la inversión, mayores serán los riesgos de pérdida de recursos, y consecuentemente mayor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan esos riesgos.

       El Perú está lleno de obras mal diseñadas, que presentan baja o nula rentabilidad social y que han implicado un despilfarro de recursos inaceptable dado los niveles de pobreza existentes y la escasez de recursos. Los ejemplos de elefantes blancos y de proyectos absurdos o inútiles abundan. Creo que lejos de optimizar el proceso de inversión pública, lo que está haciendo la actual administración del MEF es retomar la tarea de desactivación del SNIP que se pretendió iniciar con el DU-014-2007. El SNIP es una herramienta de gestión que funciona como un semáforo de proyectos. Lamentablemente, le están eliminando la luz roja a este semáforo…y faltando tres meses para irse. No entiendo.

19 comments:

  1. Como siempre, Juan Miguel, directo al bull. Lo comparto -con tu permiso- con mis alumnos de Sistemas Administrativos.

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  2. La lista de torpezas de la actual administración del MEF ya me está resultando demasiado larga como no levantar sospechas. Estoy empezando a pensar que existe una voluntad de destrucción institucional con el único objetivo que (ya sabemos quien) regrese como salvador de la patria en el 2016. No es posible que se le deje a la nueva administración un MEF (que es la principal herramienta para la administración del estado peruano) destruído. La piedra angular de esta bomba de tiempo que le estan dejando es la "reorganizacion" (una verdadera bomba de racimo). Entre otras perlas juntan inversion privada con publica (!!!) Es que los genios que hicieron esa mal llamada reoganizacion no entienden la diferencia entre la logica financiera de la inversion privada y la logica social de la inversion publica? En el punto al que se ha llegado creo que el nuevo gobierno tiene que exigirle responsabilidades a los responsables de semejantes atropellos.

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  3. se debe implementar el SNIP. para que PROYECTOS DE INVERSION PULICA pasen por un filtro en la cual se demuestre la EFICIENTE, eficacia ,SOSTENIBILIDAD Y tener un buen impacto socioeconomico para la poblacion.

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