Tuesday, June 21, 2011

RESTITUCION DE EXONERACIONES TRIBUTARIAS A LA AMAZONIA por Juan M. Cayo

El Congreso de la República ha derogado los DL 977 y 978 y ha restituido las exoneraciones tributarias a la Amazonía. Esto es un monumento a la estupidez, al poder de los lobbies en el Congreso y un retroceso increíble en lo avanzado en materia de neutralidad tributaria en los últimos años. Felicito a los Presidentes regionales de San Martín (Cesar Villanueva), Amazonas (José Arista) y Ucayali (Francisco Pezo) que se opusieron a la medida y que solo beneficia a un puñado de comerciantes que ciertamente han sido capaces de “convencer” a los padres de la patria y juntar los votos requeridos en el Congreso. Sin dudas, fue un día triste para todos los que luchamos tanto por poner un poco de orden en materia tributaria y apuntalar el desarrollo de la Amazonía con mayor y mejor gasto público.
Cuando llegué al MEF en Agosto del 2006 para ser Viceministro de Economía, una de las tareas que me encomendó Lucho Carranza fue trabajar una reforma tributaria basada en 3 fundamentos: (i) simplificar el sistema - y  de paso  simplificarle la vida al contribuyente – propendiendo a ampliar la base de contribuyentes; (ii) imponer impuestos a la ganancia de capital y (iii) eliminar progresivamente las exoneraciones tributarias a la Amazonía.
¿Por qué eliminar los beneficios tributarios de la Amazonía? Simplemente porque se había demostrado hasta la saciedad que los supuestos beneficios económicos que se esperaban - mejorar el nivel de vida de la población, incentivar el uso de productos locales, abaratar el consumo de los pobladores de la zona, reducir el costo de vida y de insumos productivos, atraer la inversión privada en zonas de menor desarrollo, entre otros - no se habían materializado. El conjunto de beneficios tributarios concedidos a la Amazonía se sustentó en la falta de integración de esta región con el resto del país por desventajas geográficas y de infraestructura. Sin embargo, el impacto de los incentivos o exoneraciones sobre el crecimiento de la producción de la zona, así como en las condiciones de vida y bienestar de la población había sido nulo. 
La amplitud de incentivos o exoneraciones tributarias existentes en la Amazonía había generado que el sistema tributario en la misma se caracterizara por ser muy complejo y desordenado, existiendo diferentes esquemas, diferentes tasas y diferentes áreas beneficiadas, lo cual posibilitaba la práctica de mecanismos de evasión y/o elusión, alentando el contrabando de productos exonerados hacia zonas donde no existían exoneraciones y elevando los costos de la Administración Tributaria. La implementación de este tipo de beneficios propiciaba la realización de prácticas de evasión o elusión con el objetivo de beneficiarse indebidamente con la dación de los incentivos o exoneraciones, no garantizándose que el beneficio fuera trasladado a los destinatarios objetivos; ejemplo de ello es el caso de la venta de combustible en la Amazonía, en donde se detectó un escandaloso contrabando desde las zonas exoneradas hacia el resto del país, sin ningún efecto en la economía de la Amazonía (salvo, claro está en la economía de los contrabandistas).
Efectivamente, la Ley de Amazonía estableció que las empresas ubicadas en los Departamentos de Loreto, Ucayali y Madre de Dios se encontraban exoneradas del IGV y del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) aplicable al petróleo, gas natural y sus derivados, según corresponda, por las ventas que realicen en dichos departamentos para el consumo en éstos. Sin embargo, lo que sucedió fue que el consumo de los principales combustibles (Gasolina 84 y Diesel 2) se incrementó sustantivamente desde la dación de la exoneración, lo cual evidencia el traslado de los mismos hacia otras zonas que no gozan del citado beneficio tributario desvirtuándose el objetivo de la exoneración, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro:
Los Decretos Legislativos aprobados en el 2006, luego de una ardua tarea de convencimiento con los principales Pdtes. Regionales y Frentes de Lucha, establecían un proceso de racionalización de exoneraciones e incentivos tributarios aplicables en la Amazonía, consistente en una política de sustitución de los incentivos vigentes por un sistema de transferencias de recursos equivalentes a dicha sustitución, en provecho de la región sobre la cual recaía dicho beneficio, lo cual permitiría focalizar mejor las acciones de política pública y de gasto social. El ámbito de aplicación del citado proceso de racionalización comprendía a los Departamentos de Amazonas, Ucayali, San Martín, Madre de Dios, la Provincia de Alto Amazonas del Departamento de Loreto, así como a las provincias y distritos de los demás departamentos que conforman la Amazonía.
La idea era muy sencilla y se basaba en dos programas de sustitución de beneficios:
a)      Programa de sustitución inmediata de exoneraciones e incentivos tributarios.
b)      Programa de sustitución gradual de exoneraciones e incentivos tributarios.

En el primer caso, se sustituía inmediatamente una serie de exoneraciones y se le daba a las regiones su equivalente en dinero (anualmente) para que utilizaran esos recursos adicionales en obras de infraestructura a favor de la población. Dentro de este paquete de sustitución inmediata estaba la eliminación del llamado Reintegro Tributario del IGV a los comerciantes de la Región Selva. Esto mereció una férrea oposición de las Cámaras de Comercio de la zona pues eliminaba el “carrusel” mediante el cual se desembarca la mercadería sujeta al Reintegro Tributario que luego no era consumida en la zona, sino simplemente volvía a ser reingresada al resto del país con el único propósito de solicitar el mencionado Reintegro. En otros casos se presentaba el “ingreso” sólo a nivel documentario de mercaderías, por las cuales se solicitaba el Reintegro, no obstante nunca haberse desembarcado en la Región Selva sino vendidas fuera de la zona (“ventas negras”). La eliminación del Reintegro Tributario no sólo simplificaba las labores de control del beneficio para la Administración Tributaria, reduciendo con ello sus costos administrativos, sino que reduciría las posibilidades de evasión. Bajo este primer esquema también se eliminaba el Crédito Fiscal Especial del IGV y la exoneración del IGV por la importación de bienes que se destinen al consumo de la Amazonía (que sólo fomentaba la corrupción). A cambio de ello, el Fisco transfería millones de soles anuales a las regiones y provincias correspondientes hasta el año 2055 - es decir, por 50 años.

En el segundo esquema, el llamado “sustitución gradual de exoneraciones” (principalmente el IGV), la idea era ir imponiendo los impuestos (o mejor dicho reduciendo los créditos contra los impuestos a pagar) de manera progresiva para no afectar mayormente los precios de algunos bienes básicos. Y nuevamente, a cambio de esta reducción progresiva de exoneraciones, el Fisco transferiría montos millonarios a  las regiones afectadas para promover el gasto público de calidad a favor de las poblaciones.
Adicionalmente, y como parte de la negociación con los Pdtes. Regionales, se acelerarían importantes obras de infraestructura que apuntaba a mejorar la conectividad de la región Selva con el resto del país, tales como el puerto de Yurimaguas, la Carretera Tarapoto–Juanjui–Tocache–Tingo María  y la interconexión eléctrica de Tocache – Bellavista.
Hoy, todo este esfuerzo de racionalización y orden ha sido tirado por la borda por un Congreso nefasto que en la postrimería de sus funciones le hace un daño tremendo al país y al próximo gobierno (esta medida populista le va a costar al Fisco unos S/. 1,600 millones por año de acuerdo a lo manifestado por el Ministro Benavides). Y todo para beneficio de unos cuantos comerciantes y contrabandistas. La Selva no necesita exoneraciones, necesita infraestructura y mayor conectividad con el resto del país.


PD: Este blog va a entrar en receso por un tiempo indefinido, pues estoy próximo a asumir un puesto en una empresa privada que tiene estrictas reglas de comunicación para sus funcionarios y que me obligarían a pedir permiso antes de publicar algo en el blog. Agradezco infinitamente a los seguidores y lectores cotidianos de esta página que tuvo más de 5,500 visitas en su corta vida (6 meses). Hasta alguna futura oportunidad.




Friday, June 10, 2011

EL BALON DE GAS A 12 SOLES por Juan M. Cayo


Hasta el día de hoy sigue habiendo una confusión mayúscula a nivel del “peruano de a pie” y de otros ciudadanos supuestamente bien informados (incluyendo muchos políticos) acerca de la diferencia entre el gas licuado de petróleo (GLP) y el gas natural (GN). El GLP es una mezcla de dos hidrocarburos, propano y butano que se envasa a presión en balones y se vende por todo el país sobre todo para uso doméstico (cocinas y termas), industrial y vehicular. El GN en cambio es un hidrocarburo gaseoso mezcla de metano y etano, que solo se puede distribuir por cañería (se puede comprimir y comercializar en líquido pero sólo para volúmenes muy grandes). Este es el gas que se extrae desde la selva de Camisea y que se transporta por ductos hasta Lima y que se distribuye por cañerías a casas e industrias. Se trata pues de dos “animales” distintos.
El GN proviene directamente desde los campos en Camisea y se transporta por un ducto hasta Lurín, desde donde el distribuidor de gas natural (Cálidda) distribuye a sus clientes en Lima y Callao. En el caso del GLP, éste tiene dos fuentes de producción: el GLP se puede producir a partir de la refinación de petróleo que es como lo obtienen las refinerías nacionales (La Pampilla propiedad de Repsol y Petroperú) o también se puede obtener a partir de los líquidos que se extraen junto con el gas de Camisea. Cuando se extrae el gas de Camisea, junto con el gas seco se extraen otra serie de hidrocarburos líquidos (propano, gasolinas en estado natural, diesel) que se transporta por un poliducto hasta Pisco donde está la planta de fraccionamiento de Pluspetrol donde – como su nombre indica – se fraccionan los distintos líquidos para su posterior venta en el país y en el exterior.  Entonces, actualmente en el Perú, Pluspetrol (operador de Camisea) es el principal productor de GN acompañado de productores locales más pequeños como Aguatía en la selva central y Olympic en Piura. En el mercado de GLP también Pluspetrol es el principal productor (a partir del fraccionamiento de los líquidos de Camisea), siendo Petroperú y La Pampilla otros dos importantes productores pero estos dos obtienen el GLP a partir del proceso de refinación de petróleo crudo.
Ahora bien, ¿cómo se fijan los precios de estos hidrocarburos? De acuerdo a la Ley Orgánica de Hidrocarburos, los precios de los hidrocarburos en el Perú se fijan por el libre juego de la oferta y la demanda. La única excepción es el GN proveniente de Camisea que tiene un precio regulado para sus distintos usos (eléctrico, industrial, vehicular, etc.). En el caso particular del GLP, los productores son dueños de su GLP y pueden fijar el precio que deseen en un ambiente de total libertad de mercado. De esta manera, Pluspetrol, Petroperú y La Pampilla fijan el precio que quieren y compiten por venderle a los envasadores de GLP quienes compran el GLP a granel y lo envasan para su posterior comercialización en balones.
Se menciona que Pluspetrol abusa de una posición de dominio en el mercado al ser el mayor productor de GLP (proveniente de los líquidos de Camisea). Lo cierto es que Pluspetrol tiene el menor costo de producción y fija su precio en relación al precio que fijan sus competidores Petroperú y La Pampilla que tienen costos más altos al producir GLP a partir de petróleo. Eso no tiene nada de extraño y es lo que haría cualquier empresa que tiene menores costos de producción que su competencia. Pero el poder de Pluspetrol está acotado: en un mercado de libre importación, Pluspetrol tiene un límite natural que viene dado por el precio de importación de GLP. Empresas como Zeta Gas importan directamente el GLP del mercado internacional y por tanto, Pluspetrol no puede alejarse de tales precios a riesgo de perder mercado. Hay que señalar también que la cadena de comercialización en GLP es larga y por ello a menudo una reducción en el precio a nivel de productor no se traslada al consumidor final porque se queda en el camino entre los varios agentes comercializadores mayoristas/minoristas existentes.
Entonces, cuando se anuncia que el balón de gas bajará a 12 soles ello me genera mucha preocupación pues bajo el marco legal/regulatorio y la estructura de mercado vigente es IMPOSIBLE tener balones de gas a 12 soles. Veamos por qué:
·         Precios libres. – Ley Orgánica de Hidrocarburos dice claramente que los hidrocarburos tienen precios libre, y por tanto, el Gobierno no puede fijar un precio para el GLP o cualquier otro combustible, a menos que cambien la Ley para lo cual requieren mayoría calificada en el Congreso.
·         Estado no es dueño ni operador de campos/plantas de GN ni GLP (sólo marginalmente a través de Petroperú).- Este ha sido el elemento fundamental de la reforma de la explotación de los recursos naturales llevada a cabo en la década del 90’.   A menos que se opte por estatizar Camisea y el resto de la industria refinera no hay forma que el Estado pueda controlar el precio del GLP.
La única alternativa bajo el actual marco legal para obtener un balón de GLP a 12 soles es que el Estado subsidie todo el consumo de GLP (hoy día ya se subsidia marginalmente a través del Fondo de Combustibles). ¿Cuánto costaría este subsidio? Haciendo números gruesos: para que un balón de 10 kg. baje de S/.32 a S/.12 habría que subsidiar 2 soles por kilo. Como en el Perú se consumen unos 870 millones de kilos de GLP al año, esto representa unos US$ 622 millones anuales. Creo sinceramente que hay mejores usos para esos US$ 622 millones (0.43% del PBI) que un subsidio indiscriminado a un commodity.  En Bolivia el balón de GLP cuesta - al cambio – alrededor de 12 soles gracias a un subsidio monumental y precios congelados desde el 2004. ¿Cuál es el resultado de esto? Que Puno y el sur del Perú gozan de este GLP subsidiado mientras que en Bolivia incluso escasea a menudo el GLP porque el contrabando hacia el sur del Perú es incontrolable, merced a este diferencial de precios.
Ahora los voceros de Gana Perú están diciendo que nunca se dijo lo del balón de gas sino que se referían al GN...aún cuando todos hemos visto, leído y oído que se hablaba claramente del GLP e incluso se decía que el gas no bajaba porque estaba en manos de extranjeros (Pluspetrol y el resto del consorcio  de Camisea) y no del Perú (supongo que referían a Petroperu). [Nota al margen: Además, si se hubieran referido al GN… ¿de qué unidad estarían hablando? ¿El metro cúbico, el pie cúbico, el millar de BTU? ¿Qué? Si hoy mismo, el gas natural se vende en los grifos a S/.1 sol por metro cúbico… entonces qué es lo que bajaría a 12 soles (¿?)]
En suma, el tema del gas y del GLP se ha venido manoseando durante mucho tiempo, las campañas de desinformación y las verdades a medias han marcado una discusión muy politizada a lo largo de los últimos años. Lo que está detrás de todo esto es el afán (de algunos políticos) de que el Estado retome el control directo de los recursos naturales y la modificación definitiva de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, así como la nacionalización de Camisea y su control por parte de Petroperú. Si ese es el camino para cumplir con la promesa electoral del balón de gas a 12 soles, entonces no quiero gas barato.

Wednesday, June 1, 2011

UN DIA COMO HOY HACE 21 AÑOS por Juan M. Cayo

Un día como hoy hace 21 años me casé….con apagón. Efectivamente, el 1 de Junio de 1990 me casé en la capilla de María Reina en pleno apagón, cosa a la cual estábamos absolutamente acostumbrados. El cura que venía desde La Victoria no llegaba por el tráfico infernal en una Lima sin semáforos y Audrey (la novia) tenía que dar vueltas a la manzana hasta que llegara el cura. Cuando finalmente éste llegó, Audrey entró a la capilla con luces de velas y sin marcha nupcial pues no había electricidad para prender el equipo. [Nota de margen: cuando el cura acabó la breve misa y se acercó a nosotros para iniciar la ceremonia del matrimonio propiamente dicha, regresó la luz y el cura nos susurró: “Es una buena señal”].
            Yo era un joven economista graduado de la Católica y creía que sabía mucho de economía. Hoy me doy cuenta que no sólo no sabía nada de economía sino además, muy poco del Perú. Había pasado la mayor parte de mi vida universitaria y adulta con toque de queda, viviendo la violencia todos los días y bañándome a menudo con un balde y una jarra pues el agua era racionada y – sobre todo en Miraflores – la presión no alcanzaba para llevar el agua al segundo piso de la casa de mi mamá. El consumo de velas era tremendo pues había apagón un día sí y otro día también. Los bombazos nos despertaban casi todas las noches y fui testigo de la bomba en el local del PPC de Miraflores (Ricardo Palma) cuando me encontraba con unos amigos en el billar del frente y tuvimos que salir corriendo en medio de la balacera entre terroristas y policías. El servicio telefónico era malísimo, las llamadas se cortaban y muchas veces te contestaba otro teléfono [Nota al margen: recuerdo que mi hermano tuvo que pagar US$ 2,500 y esperar 5 años para que la CPT le pusiera un teléfono en su casa].
Cuando nos casamos, yo tenía 24 años y Audrey, 21. Éramos un par de chiquillos llenos de ilusiones y planes para el futuro en medio de un país convulsionado con la violencia, que adolecía de enormes falencias y que presentaba las peores condiciones posibles para enfrentar los retos de formar una familia. Yo trabajaba en el Banco Central de Reserva y ganaba algo así como 700 dólares mensuales medidos al tipo de cambio de inicio del mes y que se convertían en 407 dólares medidos al tipo de cambio de fin de mes, pues en esos tiempos la moneda se depreciaba a un ritmo de 75% por mes (en mayo del 90’ ese fue el ritmo de depreciación). Los precios subían todos los días y recuerdo que el Presidente del BCR negaba que la inflación galopante que sufríamos a fines de los 80’s fuera un fenómeno monetario: “si la cantidad de dinero como proporción del PBI se está reduciendo! (Capuñay dixit). Dos meses después y con un bebé en ciernes, fui testigo del Fujishock que pulverizó mi salario al elevar la gasolina de 84 octanos de I/.21,000 a I/. 675,000 (30 veces), lo mismo que la electricidad, el teléfono y el agua (que subieron entre 20 y 30 veces), además de subidas importantes en productos como el pan francés (de I/.9,000 a I/. 25,000 el kilo ó 277%), la lata de leche (de I/.120,000 a I./330,000 ó 175%). [Nota al margen: en ese tiempo teníamos lo Intis como moneda oficial que había reemplazado al antiguo Sol de Oro y le había eliminado tres ceros].
Hoy, 21 años después creo tener la perspectiva necesaria para verificar cuánto ha cambiado el Perú. El cuadro mostrado a continuación contiene algunos pocos indicadores económicos y de bienestar que esbozan el tremendo salto que ha dado el Perú en estos 21 años:

            Queda claro que el Perú de hoy es un país muy distinto – y mejor – que el que vivíamos en 1990. Esto no fue producto del azar. Sin duda, el modelo económico de las últimas dos décadas que privilegia la iniciativa privada y el rol subsidiario del Estado explica esta mejora. Este es un modelo que genera crecimiento y que ha sido capaz de reducir la pobreza a un ritmo nunca antes alcanzado en la historia moderna del país. A partir de la Constitución del 93’ se generó el ambiente para atraer la inversión privada a casi todas las actividades económicas y se redujo dramáticamente el “Estado Benefactor” prevaleciente hasta entonces. Como he dicho anteriormente, bajo el principio del “Estado Benefactor” no hay límite para la intervención del Estado pues todo puede ser definido como “sector estratégico”; el límite es la imaginación de los políticos...
            Se ha sostenido que la primera vuelta electoral reflejó el clamor de los peruanos por un “cambio de modelo”. Esto es falso. Sólo el 30% votó por un cambio de modelo, mientras que el 70% restante votó por la continuidad del modelo de crecimiento. Tanto es así, que el candidato que representó ese 30% anti-sistema ahora se ha corrido al centro y “jura” (literalmente) mantener las vigas centrales del modelo para intentar atraer el voto mayoritario.
            Así pues, 21 años después de mi matrimonio, con tres hijos a cuestas y viviendo cómodamente en las afueras de Washington DC, me encuentro listo para regresar al Perú, a ese Perú que es infinitamente mejor que el que existía en Junio de 1990. Y estoy convencido de que el modelo de crecimiento no será modificado sino perfeccionado con el fin de continuar reduciendo la pobreza y generar mayores oportunidades de superación para los peruanos. Eso no requiere modificar el modelo de crecimiento, sino el modelo de Estado que es el que redistribuye la riqueza y genera oportunidades.
           

Thursday, May 26, 2011

CROWDING OUT Y LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO por Juan M. Cayo

Poca gente pondría en duda que el Estado cumple un rol fundamental en la economía a través tanto del gasto corriente (que sostiene el aparato estatal) como a través de la inversión pública, la tributación y los subsidios. Sin embargo, hay muchos que creen que el Estado a través de su gasto puede producir mayor crecimiento, generar empleo y todo esto de manera sostenible. Hay muchos otros que consideran que el mayor gasto del Estado no genera ni crecimiento ni empleo en forma sostenible, pues reduce el gasto privado y, por tanto, a nivel agregado no hay impacto duradero.
En el centro de esta discusión entre “pro-fiscalistas” y “anti-fiscalistas” esta el concepto de “Crowding Out” o “Efecto Desplazamiento”.  Crowding Out es la reducción en el gasto privado (consumo e inversión) que ocurre como consecuencia del incremento del gasto público o del financiamiento de su déficit. La explicación quizá más sencilla e intuitiva es en los casos en los que el déficit público es elevado y por tanto hay que emitir una gran cantidad de deuda, el Estado tiene que competir con las empresas privadas por la captación del ahorro nacional. Mientras más ahorro interno demande el Estado para cubrir sus gastos (o su déficit) menor disponibilidad quedara para el sector privado. Su consecuencia más inmediata es una subida de los tasas de interés, haciendo más difícil y costosa la financiación de la inversión de las empresas.
La teoría económica ha desarrollado innumerables modelos para apoyar o criticar los puntos de vista tanto de los “pro-fiscalistas” como de los “anti-fiscalistas”. Desde el punto de vista histórico, la discusión del crowding out se inicia con el modelo IS-LM de precios fijos, en el cual una expansión fiscal incrementa la tasa de interés a través del incremento en la demanda de dinero y desplaza los componentes más sensibles del gasto privado a la tasa de interés, esto es, la inversión. También se ha mostrado como operaría  el crowding out en una pequeña economía abierta con movilidad de capitales y tipo de cambio flexible (modelo Mundell-Fleming): un aumento del gasto público con oferta monetaria fija lleva a una apreciación cambiaria que desplaza aquellos componentes sensibles al tipo de cambio (exportaciones netas). También se ha hablado de Equivalencia Ricardiana para explicar por qué el gasto público no genera impactos sobre la demanda agregada, etc. Las discusiones entre unos y otros nunca han llegado a un consenso y creo que nunca se pondrán de acuerdo. Incluso en tiempos recientes, a raíz de la política fiscal tremendamente expansiva en los EEUU hemos sido testigos de agrias discusiones en los medios entre afamados economistas (incluyendo premios Nobel) que de un lado defendían la medida como positiva para el crecimiento y el empleo, y del otro aducían que tal expansión no tendría efectos positivos porque el gasto privado iba a ser desplazado.
Al final – creo yo- la respuesta a si el aumento del gasto público genera o no desplazamiento del gasto privado - en particular la inversión privada – es un tema empírico. Yo mismo le dediqué mucho esfuerzo a tratar de encontrar la respuesta a esta pregunta. Mi tesis de bachiller fue sobre el Crowding Out en el Perú y luego hice las pruebas estadísticas  para testear la hipótesis del desplazamiento entre 1950-1985. Lo que encontré (con la econometría rudimentaria que conocía allá por 1988-89) fue que para el periodo de estudio, sí existía un fenómeno de crowding out entre el gasto público y la inversión privada pero que no era estadísticamente muy significativo. Lo interesante es que cuando desagregaba el gasto público en sus dos componentes - gasto corriente y gasto de inversión - la evidencia era contundente: el gasto corriente producía un importante y estadísticamente significativo crowding out sobre la inversión privada.  En cambio, el componente de gasto de inversión pública tenía un pequeño (pero estadísticamente significativo) “crowding in”, es decir, lejos de desplazar la inversión privada la favorecía. Ello porque la inversión pública que apunta a dotar de infraestructura básica y servicios públicos  (electricidad, carreteras, puertos, comunicaciones, seguridad, etc.) termina “abaratando” la inversión privada y, por tanto, se vuelven complementarias. El problema es que como el componente de inversión era muy pequeño frente al de gasto corriente, el impacto total era negativo.
El corolario de este trabajo es que si queremos que realmente el gasto del Estado tenga un impacto positivo y duradero en la actividad económica y el empleo, deberíamos privilegiar el gasto de inversión y frente al gasto corriente. Y además, mientras más eficiente sea la inversión pública mayor será su poder para producir un crowding in, complementando y generando mayor inversión privada en una especie de círculo virtuoso.
Pues bien, ¿qué ha pasado en el Perú de las últimas décadas? Los gráficos muestran la correlación entre gasto público (consumo + inversión) e inversión privada para dos periodos. Entre 1960-1990, la correlación entre ambas variables es prácticamente inexistente o muy débil. El segundo gráfico muestra, en cambio, una más clara correlación positiva entre el gasto público y la inversión privada desde 1991 en adelante.




Esto significa que la eficiencia del gasto público y en particular, de la inversión pública ha mejorado ostensiblemente en los últimos 20 años. De hecho, se podría testear la existencia de un quiebre estructural en las variables a inicios de los 90’s. Yo creo que no es casualidad que en este último  periodo se introdujo el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) como una herramienta fundamental de evaluación económica de los proyectos del Estado y se ha mejorado bastante la transparencia y la rendición de cuentas en general.
El reto es seguir ganando eficiencia en el gasto público para tengamos cada vez mayores niveles de crowding in generando ese círculo virtuoso de inversión pública y privada que se complementan y refuerzan.

Wednesday, May 18, 2011

EL ROL SUBSIDIARIO DEL ESTADO ¿PARA QUE CAMBIARLO? por Juan M. Cayo

El ex Ministro Luis Carranza mencionaba recientemente en un artículo periodístico que durante la vigencia de la Constitución del 79 el Perú creció 0.5% anual en promedio, mientras que durante la vigencia de la Constitución del 93 el crecimiento ha promediado 5.4%. Pero no sólo se trata de crecimiento, el Perú en los 80’s era mucho más atrasado y pobre que el Perú de hoy, qué duda cabe!
Una innovación central en la Constitución del 93 fue el nuevo capítulo económico y dentro de éste, el concepto del Rol Subsidiario del Estado (RSE). Conforme a este principio, el Estado puede proveer determinados bienes o servicios al mercado sólo cuando no exista oferta privada interesada en atender la demanda de dichos bienes o servicios, o si habiendo oferta privada haya segmentos de la población que no pueden acceder a ella. Este fue el marco conceptual para llevar a cabo la mayor transformación del Estado Peruano desde los tiempos de Velasco (que hizo exactamente lo inverso).
Gracias a estos cambios en la Constitución del 93 se generó el ambiente para atraer la inversión privada a casi todas las actividades económicas. Se privatizaron empresas públicas, se concesionaron servicios públicos y se crearon instituciones nuevas dedicadas a ejercer el rol regulador del Estado dentro de un marco general de mercado libre y libertad de la iniciativa privada. En suma, se redujo dramáticamente el “Estado Benefactor” prevaleciente hasta entonces. Ojo, bajo el principio del “Estado Benefactor” no hay límite para la intervención empresarial del Estado, el límite es la imaginación de los políticos... Hasta inicios de los 90’s el Perú estaba repleto de empresas públicas, la mayor parte de ellas quebradas y que manejaban de todo: telefonía, supermercados, grifos, línea de bandera, plantas pesqueras, bolicheras, puertos, aeropuertos, comercializadores de cuanto producto existía, y un largo etcétera.
Ahora bien, a pesar de que el principio del RSE está en la Constitución, en la práctica no se cumple completamente. Existe aún un grupo importante de empresas públicas que incumplen este principio. Dentro de FONAFE (holding que agrupa a las empresas del Estado) existen aún 33 empresas, de las cuales 10 son empresas de distribución eléctrica. [Ojo, a PETROPERU lo sacaron de FONAFE pero sigue siendo pública y ELECTROPERU sigue teniendo un manejo público pero no pertenece al FONAFE porque sus acciones pertenecen al Fondo Consolidado de Reservas, es decir, sirve para respaldar las obligaciones de los regímenes pensionarios a cargo de la Oficina de Normalización Previsional-ONP].
Aquí quiero ser anti-dogmático: en algunas ocasiones el tener una empresa pública ha servido para fines benéficos a la sociedad. Pongo abajo un par de ejemplos (con sus salvedades):
Ejemplo 1: PETROPERU ha venido cumpliendo un rol regulador de facto en un mercado que siendo tan pequeño y oligopólico (los otros jugadores relevantes son Repsol y  Pluspetrol), considero que es mejor tener un oligopolio mixto que uno 100% privado, pues el privado podría ser mucho más nocivo para la sociedad. Dicho esto, lamentablemente PETROPERU ha sido tradicionalmente manejado con criterios muy poco técnicos y transparentes (sobre todo en cuanto a fijación de precios) lo cual ha perjudicado al mercado desde hace años.  ¿Qué se puede esperar de sucesivos gobiernos que han visto en PETROPERU un cash-cow y una fuente de empleos (poniendo incluso a un panadero de Gerente General)? Urge que PETROPERU se maneje de manera profesional para que se parezca cada vez más a Ecopetrol (Colombia) o Petrobras (Brasil) y cada vez menos a PDVSA (Venezuela) o YPFB (Bolivia).
Caso 2: ELECTROPERU jugó un papel central en hacer viable Camisea. Cuando nadie quería firmar un contrato por adelantado del tipo “Take or Pay” para hacer bancable el proyecto, el Gobierno obligó a ELECTROPERU a firmarlo y ello hizo viable Camisea (ojo, muchos agentes privados se oponían a Camisea). Luego ELECTROPERU transferiría el contrato “Take or Pay” a Etevensa que se convertiría en la primera planta eléctrica en gozar del gas de Camisea. A partir de allí, ya todo fue cuesta abajo. Dicho esto, debo mencionar que muchas veces se abusa de ELECTROPERU obligándola a tomar acciones que ninguna empresa razonablemente manejada haría. Un ejemplo muy reciente es la subasta de nuevas plantas hidroeléctricas que llevó a cabo el Gobierno a través de Proinversión. Como no había demanda de distribuidoras (ni públicas ni privadas) que respaldaran la construcción de estas nuevas plantas generadoras, a alguien se le ocurrió crear - vía Decreto de Urgencia – la figura del “comercializador” de electricidad en la persona de ELECTROPERU para que éste sea el comprador por adelantado de toda la energía que oferten las plantas ganadoras y luego vea de cómo colocarla entre las distribuidoras una vez que la energía se empiece a producir. Es decir, se ha obligado a ELECTROPERU (con plata de los “viejitos”) a asumir un riesgo enorme: la posibilidad de tener que pagar por energía que no puede vender, además que el precio de la energía resultante de la licitación es bastante mayor al precio de mercado vigente. ¿Por qué en vez de semejante despropósito, no se dejó a ELECTROPERU hacer la inversión en su propia planta hidroeléctrica? Hubiera sido mucho mejor desde todo punto de vista.
Lo cierto es que tenemos una serie de empresas públicas que tienen – en general – un manejo que dista mucho de lo que sería un manejo “cuasi-privado”. Si PETROPERU fuera como Ecopetrol o Petrobras hace tiempo ya hubiera completado la modernización de la refinería de Talara y no – como sucede aquí – avanzar a paso de tortuga y con costos cada vez mayores. Si ELECTROPERU fuera como Electrobras o ISAGEN hace tiempo hubiera construido su propia planta a gas para cubrir su riesgo hidrológico y hubiera construido su planta hidroeléctrica (de requerirlo) en vez de entrar en contratos con alto riesgo. Y si las pequeñas empresas de distribución eléctrica regionales fueran manejadas con criterio privado, hace tiempo se hubieran fusionado y hubiesen invertido lo necesario para brindar un servicio decente y no como sucede ahora que brindan un servicio de mala calidad.
¿Por qué escuchamos tantas voces que quieren regresar al Estado empresario de la Constitución del 79 y acabar con el RSE? Fundamentalmente por dos razones: una ideológica (que podría ser respetable pero trasnochada) y una más terrenal (darle trabajo a miles de simpatizantes y clientes políticos).
El Estado no hace crecer la economía, eso lo hace el sector privado. Los privados no redistribuyen riqueza, eso lo hace el Estado a través de sus herramientas de política (gasto, tributación, transferencias, subsidios). Los roles son distintos y la Constitución del 93 así lo establece claramente. No retrocedamos…

Tuesday, April 26, 2011

LOS “ESPIRITUS ANIMALES” Y LA ECONOMIA PERUANA POST 5 DE JUNIO por Juan M. Cayo

Cuando Keynes escribió su famosa Teoría General en 1936, puso en el medio de su explicación de la depresión de los 30’s no solo razones económicas, sino también sostuvo que la mayor parte de la actividad económica estaba gobernada por razones no económicas, que llamó “espíritus animales” y que determinan las causas por las cuales las economías fluctúan de la manera que lo hacen.
Los macroeconomistas siguen intrigados (aún hoy) acerca de cuáles son los determinantes de los booms y las recesiones, pues mucho de ello proviene de factores extraeconómicos, que más incumben al terreno de la psicología que a la propia economía.  De hecho, la teoría económica ha tenido tradicionalmente dificultades para formalizar el concepto de “espíritus animales” en sus propios términos, de manera que básicamente los han dejado de lado en los modelos.
“Espíritus animales” (EA) es mucho más que estado de ánimo o expectativas. Como señalan Akerlof y Shiller en un interesantísimo libro reciente (“Animal Spirits” por Akerlof & Shiller, 2009), los EA abarcan hasta 5 distintas categorías o aspectos: confianza, justicia, corrupción, ilusión monetaria e historias (ver más abajo al respecto de esto último). Pero confianza es, sin duda,  el elemento central de los EA. El elemento de feedback entre la confianza y la economía es la que amplifica las perturbaciones.
Keynes introdujo la noción de multiplicador para mostrar cómo el gasto público o la propia inversión pueden tener efectos amplificadores en la economía. De igual manera, se puede pensar en un “multiplicador de la confianza”, por el cual en un ambiente de confianza y optimismo la inversión atrae más inversión y mayor crecimiento en una especie de círculo virtuoso. Análogamente, un clima de desconfianza y pesimismo retroalimenta mayores caídas en la inversión y el producto. Ningún modelo teórico puede predecir acertadamente la evolución de la inversión privada, pues esta no responde exclusivamente a decisiones racionales o mecánicas (como mirar el VPN o la TIR de los proyectos en escenarios probabilísticos) como se sigue enseñando en los MBAs y los cursos de Economía. La inversión tiene un alto componente de factores psicológicos. Se invierte con el estómago o con las agallas (guts como dicen los gringos).
La inversión privada es el componente más volátil de la demanda agregada. Como se muestra en el grafico adjunto, la inversión privada sigue la evolución del producto pero con mucha mayor volatilidad, amplificando las variaciones del producto. En cuatro de los últimos cinco años, la tasa de crecimiento de la inversión privada ha superado el 20% de crecimiento anual. Esto explica en buena parte las altas tasas de crecimiento de tiempos recientes.

Un amigo que trabaja en un banco comercial me comentaba el fin de semana que la demanda por créditos hipotecarios y hasta vehiculares se han secado totalmente en el Perú. Todo el mundo parece estar esperando el desenlace de las elecciones del 5 de junio para decidir si comprar una propiedad o hacer una inversión.
Quien gane las elecciones tendrá que ser extremadamente cuidadoso en no despertar dudas o inseguridad frente a la inversión privada. Cualquier señal confusa o que se interprete como anti-inversión privada puede tener efectos desastrosos sobre el flujo de inversiones. Una ola de optimismo como la de los últimos años puede convertirse en una ola de pesimismo en un santiamén. Un par de acciones torpes al inicio del próximo gobierno y la sequía de inversiones privadas (nacionales y extranjeras)  puede ser inmediata y prolongada.
Si algo ha demostrado la reciente elección es la extrema volatilidad de los ánimos y expectativas de los peruanos. El peruano ha mostrado que pasa del entusiasmo al pesimismo y de la algarabía a la consternación con rapidez asombrosa. Las malas noticias vuelan ahora más que nunca gracias a las comunicaciones, las redes sociales y a la famosa “radio bemba”. Nuestro sentido de la realidad, donde estamos parados y que hacemos como país, está muy influido por las historias de nuestras vidas y las historias de los demás. El agregado de estas “historias”  juega un papel preponderante en la economía (otro de los elementos resaltados por Akerlof & Shiller). Una mala señal por parte del gobierno y  ésta se refleja inmediatamente no sólo en el terminal Bloomberg de los centros de toma de decisiones en Nueva York, Tokio, Madrid, Sao Paulo o Seúl; sino también en la “historia” nacional y el ánimo general de la población.
Mucho cuidado señor(a) futuro(a) Presidente con jugar con fuego…

Thursday, April 14, 2011

OTRA VEZ EL SNIP (O ROMPIENDO LOS SEMAFOROS) por Juan M. Cayo

       El MEF acaba de publicar nuevas medidas para “agilizar” el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Una de las principales novedades es la eliminación de los estudios de prefactibilidad y el incremento de los umbrales en los cuales pueden incrementarse los costos de ejecución de los proyectos sin tener que entrar a un proceso de verificación de la viabilidad. En la anterior Directiva se trabajaba con un umbral fijo de 10%, que ahora se ha incrementado entre 20% y 40%, dependiendo del monto de inversión.

       El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) se creó en el año 2000 justamente debido a las claras evidencias de pérdida de recursos fiscales que se generaban por la ejecución de inversiones públicas basadas en insuficientes estudios técnicos. Ello  hizo indispensable la aplicación de mecanismos y herramientas de evaluación de costo-beneficio, que permitieran determinar la rentabilidad de los proyectos así como asegurar su sostenibilidad. El sobredimensionamiento de las obras, la duplicidad de las inversiones, la inexistencia de beneficios y la ausencia de rentabilidad, la generación de obligaciones financieras no previstas para el Estado, los elevados niveles de riesgo de pérdida de recursos, la no sostenibilidad de los efectos, entre otros factores, justificaron la urgencia de implementar el Ciclo de Proyecto (preinversión, inversión y post inversión) asociado a las  decisiones de  inversión en la gestión  pública.

       El SNIP como los otros sistemas administrativos del Estado, es una herramienta para la gestión pública que busca asegurar la rentabilidad y sostenibilidad social de las inversiones que se realizan con la plata de todos los peruanos. De hecho, a lo largo de los años, el SNIP ha contribuido a optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las diversas fases de los proyectos de inversión, tal como ha sido reconocido por parte de entidades del exterior, como el FMI, el BID, el Banco Mundial y el Ministerio de Economía de España.

       No obstante, en el cumplimiento de sus funciones, en ocasiones el SNIP se constituyó en un tamiz lento y en un verdadero dolor de cabeza para los gestores de inversiones en el Estado. Yo mismo he sufrido en carne propia la maraña burocrática del SNIP cuando impulsaba proyectos de electrificación desde el MEM y a veces me estrellaba con una pared. Es por eso que cuando llegué al MEF en el 2006 como Viceministro de Economía (que tiene bajo su ámbito el SNIP) hice un esfuerzo por volver el proceso de evaluación y viabilización de proyectos más ágil y descentralizado.

       A fines del 2006 hicimos una primera reforma (liderada por Miguel Prialé quien era el Jefe del SNIP) en la cual se descentralizó totalmente el SNIP: la evaluación y declaratoria de viabilidad de los proyectos en el marco del SNIP se haría por las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local, según sus competencias y sin límite de monto. Sólo se mantendría el requisito de pasar por el MEF a aquellos proyectos que contaran con aval o garantía del Estado o que se financien con recursos de endeudamiento externo. Además, se trabajaron perfiles “reforzados” para que la viabilidad de proyectos de distintos sectores sea declarada con un solo estudio integral y se crearon Oficinas de Asistencia Técnica (OAT’s) en distintas regiones del país, a fin de brindar apoyo en la formulación y evaluación de proyectos de forma permanente y descentralizada.

       A pesar de ello, muchos sectores (Ministerios) y gobiernos sub-nacionales se seguían quejando de la supuesta traba que representaba el SNIP para invertir más rápido en sus proyectos. Debe quedar claro, sin embargo, que en su gran mayoría estos problemas de lentitud en la gestión de proyectos de inversión pública están más asociados a las capacidades de gestión de los funcionarios públicos responsables y a las normas y procedimientos de los sistemas administrativos del Estado, que a las trabas del Sistema Nacional de Inversión Pública. Así, por ejemplo, según una evaluación realizada por FONAFE, en el año 2006 las empresas públicas sólo ejecutaron el 66% de sus inversiones programadas. Sin embargo, el propio FONAFE reconoce que sólo el 1% de los retrasos se debieron a la demora en la aprobación de sus estudios de preinversión.

       Es en estas circunstancias - aprovechando una salida del país del Ministro Carranza - que se publicó el infausto Decreto de Urgencia 014-2007 que desnaturalizaba el objetivo de la fase de preinversión y pretendía aprobar proyectos sólo con estudios de nivel de Perfil, independientemente de su tamaño, complejidad y fuente de financiamiento. Esto significaba, en la práctica, la desactivación del SNIP.

       El DU 014-2007 fue rectificado y se conformó una Comisión de Trabajo que propusiera una nueva reforma al SNIP, Comisión que me tocó presidir. Producto de ello, se hizo la segunda reforma en el presente gobierno y que permitió reducir pasos y acortar plazos, simplificar procesos para una serie de “tipos” de inversión, ampliar los umbrales para aprobar el salto de perfil directamente a factibilidad, facilitar el uso de programas y “conglomerados” de proyectos, simplificar reevaluaciones y eximir del SNIP tanto a inversiones de reposición como a proyectos autosostenidos en el ámbito de Proinversión.

       Pero parece que eso no ha bastado. Hoy se elimina la etapa de preinversión del ciclo de proyectos y se amplían sustancialmente los umbrales para reevaluación (cuando cambia el valor del proyecto por sobre el presupuesto original). El tema central aquí es que si no existen estudios de prefactibilidad adecuados, la naturaleza de la obra, su envergadura y tecnología se eligen sin mayor comparación ni sustento. La prefactibilidad es una fase de singular importancia en todo ciclo de proyecto porque permite descartar las buenas de las malas ideas y determinar, a través del análisis de costo beneficio, la rentabilidad de los proyectos. En la prefactibilidad se busca obtener toda la información pertinente que permita sustentar la conveniencia de realizar una inversión y reducir el riesgo de pérdida de recursos de capital. A mayor magnitud de la inversión, mayores serán los riesgos de pérdida de recursos, y consecuentemente mayor la necesidad de información y estudios técnicos que reduzcan esos riesgos.

       El Perú está lleno de obras mal diseñadas, que presentan baja o nula rentabilidad social y que han implicado un despilfarro de recursos inaceptable dado los niveles de pobreza existentes y la escasez de recursos. Los ejemplos de elefantes blancos y de proyectos absurdos o inútiles abundan. Creo que lejos de optimizar el proceso de inversión pública, lo que está haciendo la actual administración del MEF es retomar la tarea de desactivación del SNIP que se pretendió iniciar con el DU-014-2007. El SNIP es una herramienta de gestión que funciona como un semáforo de proyectos. Lamentablemente, le están eliminando la luz roja a este semáforo…y faltando tres meses para irse. No entiendo.