Tuesday, June 21, 2011

RESTITUCION DE EXONERACIONES TRIBUTARIAS A LA AMAZONIA por Juan M. Cayo

El Congreso de la República ha derogado los DL 977 y 978 y ha restituido las exoneraciones tributarias a la Amazonía. Esto es un monumento a la estupidez, al poder de los lobbies en el Congreso y un retroceso increíble en lo avanzado en materia de neutralidad tributaria en los últimos años. Felicito a los Presidentes regionales de San Martín (Cesar Villanueva), Amazonas (José Arista) y Ucayali (Francisco Pezo) que se opusieron a la medida y que solo beneficia a un puñado de comerciantes que ciertamente han sido capaces de “convencer” a los padres de la patria y juntar los votos requeridos en el Congreso. Sin dudas, fue un día triste para todos los que luchamos tanto por poner un poco de orden en materia tributaria y apuntalar el desarrollo de la Amazonía con mayor y mejor gasto público.
Cuando llegué al MEF en Agosto del 2006 para ser Viceministro de Economía, una de las tareas que me encomendó Lucho Carranza fue trabajar una reforma tributaria basada en 3 fundamentos: (i) simplificar el sistema - y  de paso  simplificarle la vida al contribuyente – propendiendo a ampliar la base de contribuyentes; (ii) imponer impuestos a la ganancia de capital y (iii) eliminar progresivamente las exoneraciones tributarias a la Amazonía.
¿Por qué eliminar los beneficios tributarios de la Amazonía? Simplemente porque se había demostrado hasta la saciedad que los supuestos beneficios económicos que se esperaban - mejorar el nivel de vida de la población, incentivar el uso de productos locales, abaratar el consumo de los pobladores de la zona, reducir el costo de vida y de insumos productivos, atraer la inversión privada en zonas de menor desarrollo, entre otros - no se habían materializado. El conjunto de beneficios tributarios concedidos a la Amazonía se sustentó en la falta de integración de esta región con el resto del país por desventajas geográficas y de infraestructura. Sin embargo, el impacto de los incentivos o exoneraciones sobre el crecimiento de la producción de la zona, así como en las condiciones de vida y bienestar de la población había sido nulo. 
La amplitud de incentivos o exoneraciones tributarias existentes en la Amazonía había generado que el sistema tributario en la misma se caracterizara por ser muy complejo y desordenado, existiendo diferentes esquemas, diferentes tasas y diferentes áreas beneficiadas, lo cual posibilitaba la práctica de mecanismos de evasión y/o elusión, alentando el contrabando de productos exonerados hacia zonas donde no existían exoneraciones y elevando los costos de la Administración Tributaria. La implementación de este tipo de beneficios propiciaba la realización de prácticas de evasión o elusión con el objetivo de beneficiarse indebidamente con la dación de los incentivos o exoneraciones, no garantizándose que el beneficio fuera trasladado a los destinatarios objetivos; ejemplo de ello es el caso de la venta de combustible en la Amazonía, en donde se detectó un escandaloso contrabando desde las zonas exoneradas hacia el resto del país, sin ningún efecto en la economía de la Amazonía (salvo, claro está en la economía de los contrabandistas).
Efectivamente, la Ley de Amazonía estableció que las empresas ubicadas en los Departamentos de Loreto, Ucayali y Madre de Dios se encontraban exoneradas del IGV y del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) aplicable al petróleo, gas natural y sus derivados, según corresponda, por las ventas que realicen en dichos departamentos para el consumo en éstos. Sin embargo, lo que sucedió fue que el consumo de los principales combustibles (Gasolina 84 y Diesel 2) se incrementó sustantivamente desde la dación de la exoneración, lo cual evidencia el traslado de los mismos hacia otras zonas que no gozan del citado beneficio tributario desvirtuándose el objetivo de la exoneración, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro:
Los Decretos Legislativos aprobados en el 2006, luego de una ardua tarea de convencimiento con los principales Pdtes. Regionales y Frentes de Lucha, establecían un proceso de racionalización de exoneraciones e incentivos tributarios aplicables en la Amazonía, consistente en una política de sustitución de los incentivos vigentes por un sistema de transferencias de recursos equivalentes a dicha sustitución, en provecho de la región sobre la cual recaía dicho beneficio, lo cual permitiría focalizar mejor las acciones de política pública y de gasto social. El ámbito de aplicación del citado proceso de racionalización comprendía a los Departamentos de Amazonas, Ucayali, San Martín, Madre de Dios, la Provincia de Alto Amazonas del Departamento de Loreto, así como a las provincias y distritos de los demás departamentos que conforman la Amazonía.
La idea era muy sencilla y se basaba en dos programas de sustitución de beneficios:
a)      Programa de sustitución inmediata de exoneraciones e incentivos tributarios.
b)      Programa de sustitución gradual de exoneraciones e incentivos tributarios.

En el primer caso, se sustituía inmediatamente una serie de exoneraciones y se le daba a las regiones su equivalente en dinero (anualmente) para que utilizaran esos recursos adicionales en obras de infraestructura a favor de la población. Dentro de este paquete de sustitución inmediata estaba la eliminación del llamado Reintegro Tributario del IGV a los comerciantes de la Región Selva. Esto mereció una férrea oposición de las Cámaras de Comercio de la zona pues eliminaba el “carrusel” mediante el cual se desembarca la mercadería sujeta al Reintegro Tributario que luego no era consumida en la zona, sino simplemente volvía a ser reingresada al resto del país con el único propósito de solicitar el mencionado Reintegro. En otros casos se presentaba el “ingreso” sólo a nivel documentario de mercaderías, por las cuales se solicitaba el Reintegro, no obstante nunca haberse desembarcado en la Región Selva sino vendidas fuera de la zona (“ventas negras”). La eliminación del Reintegro Tributario no sólo simplificaba las labores de control del beneficio para la Administración Tributaria, reduciendo con ello sus costos administrativos, sino que reduciría las posibilidades de evasión. Bajo este primer esquema también se eliminaba el Crédito Fiscal Especial del IGV y la exoneración del IGV por la importación de bienes que se destinen al consumo de la Amazonía (que sólo fomentaba la corrupción). A cambio de ello, el Fisco transfería millones de soles anuales a las regiones y provincias correspondientes hasta el año 2055 - es decir, por 50 años.

En el segundo esquema, el llamado “sustitución gradual de exoneraciones” (principalmente el IGV), la idea era ir imponiendo los impuestos (o mejor dicho reduciendo los créditos contra los impuestos a pagar) de manera progresiva para no afectar mayormente los precios de algunos bienes básicos. Y nuevamente, a cambio de esta reducción progresiva de exoneraciones, el Fisco transferiría montos millonarios a  las regiones afectadas para promover el gasto público de calidad a favor de las poblaciones.
Adicionalmente, y como parte de la negociación con los Pdtes. Regionales, se acelerarían importantes obras de infraestructura que apuntaba a mejorar la conectividad de la región Selva con el resto del país, tales como el puerto de Yurimaguas, la Carretera Tarapoto–Juanjui–Tocache–Tingo María  y la interconexión eléctrica de Tocache – Bellavista.
Hoy, todo este esfuerzo de racionalización y orden ha sido tirado por la borda por un Congreso nefasto que en la postrimería de sus funciones le hace un daño tremendo al país y al próximo gobierno (esta medida populista le va a costar al Fisco unos S/. 1,600 millones por año de acuerdo a lo manifestado por el Ministro Benavides). Y todo para beneficio de unos cuantos comerciantes y contrabandistas. La Selva no necesita exoneraciones, necesita infraestructura y mayor conectividad con el resto del país.


PD: Este blog va a entrar en receso por un tiempo indefinido, pues estoy próximo a asumir un puesto en una empresa privada que tiene estrictas reglas de comunicación para sus funcionarios y que me obligarían a pedir permiso antes de publicar algo en el blog. Agradezco infinitamente a los seguidores y lectores cotidianos de esta página que tuvo más de 5,500 visitas en su corta vida (6 meses). Hasta alguna futura oportunidad.




Friday, June 10, 2011

EL BALON DE GAS A 12 SOLES por Juan M. Cayo


Hasta el día de hoy sigue habiendo una confusión mayúscula a nivel del “peruano de a pie” y de otros ciudadanos supuestamente bien informados (incluyendo muchos políticos) acerca de la diferencia entre el gas licuado de petróleo (GLP) y el gas natural (GN). El GLP es una mezcla de dos hidrocarburos, propano y butano que se envasa a presión en balones y se vende por todo el país sobre todo para uso doméstico (cocinas y termas), industrial y vehicular. El GN en cambio es un hidrocarburo gaseoso mezcla de metano y etano, que solo se puede distribuir por cañería (se puede comprimir y comercializar en líquido pero sólo para volúmenes muy grandes). Este es el gas que se extrae desde la selva de Camisea y que se transporta por ductos hasta Lima y que se distribuye por cañerías a casas e industrias. Se trata pues de dos “animales” distintos.
El GN proviene directamente desde los campos en Camisea y se transporta por un ducto hasta Lurín, desde donde el distribuidor de gas natural (Cálidda) distribuye a sus clientes en Lima y Callao. En el caso del GLP, éste tiene dos fuentes de producción: el GLP se puede producir a partir de la refinación de petróleo que es como lo obtienen las refinerías nacionales (La Pampilla propiedad de Repsol y Petroperú) o también se puede obtener a partir de los líquidos que se extraen junto con el gas de Camisea. Cuando se extrae el gas de Camisea, junto con el gas seco se extraen otra serie de hidrocarburos líquidos (propano, gasolinas en estado natural, diesel) que se transporta por un poliducto hasta Pisco donde está la planta de fraccionamiento de Pluspetrol donde – como su nombre indica – se fraccionan los distintos líquidos para su posterior venta en el país y en el exterior.  Entonces, actualmente en el Perú, Pluspetrol (operador de Camisea) es el principal productor de GN acompañado de productores locales más pequeños como Aguatía en la selva central y Olympic en Piura. En el mercado de GLP también Pluspetrol es el principal productor (a partir del fraccionamiento de los líquidos de Camisea), siendo Petroperú y La Pampilla otros dos importantes productores pero estos dos obtienen el GLP a partir del proceso de refinación de petróleo crudo.
Ahora bien, ¿cómo se fijan los precios de estos hidrocarburos? De acuerdo a la Ley Orgánica de Hidrocarburos, los precios de los hidrocarburos en el Perú se fijan por el libre juego de la oferta y la demanda. La única excepción es el GN proveniente de Camisea que tiene un precio regulado para sus distintos usos (eléctrico, industrial, vehicular, etc.). En el caso particular del GLP, los productores son dueños de su GLP y pueden fijar el precio que deseen en un ambiente de total libertad de mercado. De esta manera, Pluspetrol, Petroperú y La Pampilla fijan el precio que quieren y compiten por venderle a los envasadores de GLP quienes compran el GLP a granel y lo envasan para su posterior comercialización en balones.
Se menciona que Pluspetrol abusa de una posición de dominio en el mercado al ser el mayor productor de GLP (proveniente de los líquidos de Camisea). Lo cierto es que Pluspetrol tiene el menor costo de producción y fija su precio en relación al precio que fijan sus competidores Petroperú y La Pampilla que tienen costos más altos al producir GLP a partir de petróleo. Eso no tiene nada de extraño y es lo que haría cualquier empresa que tiene menores costos de producción que su competencia. Pero el poder de Pluspetrol está acotado: en un mercado de libre importación, Pluspetrol tiene un límite natural que viene dado por el precio de importación de GLP. Empresas como Zeta Gas importan directamente el GLP del mercado internacional y por tanto, Pluspetrol no puede alejarse de tales precios a riesgo de perder mercado. Hay que señalar también que la cadena de comercialización en GLP es larga y por ello a menudo una reducción en el precio a nivel de productor no se traslada al consumidor final porque se queda en el camino entre los varios agentes comercializadores mayoristas/minoristas existentes.
Entonces, cuando se anuncia que el balón de gas bajará a 12 soles ello me genera mucha preocupación pues bajo el marco legal/regulatorio y la estructura de mercado vigente es IMPOSIBLE tener balones de gas a 12 soles. Veamos por qué:
·         Precios libres. – Ley Orgánica de Hidrocarburos dice claramente que los hidrocarburos tienen precios libre, y por tanto, el Gobierno no puede fijar un precio para el GLP o cualquier otro combustible, a menos que cambien la Ley para lo cual requieren mayoría calificada en el Congreso.
·         Estado no es dueño ni operador de campos/plantas de GN ni GLP (sólo marginalmente a través de Petroperú).- Este ha sido el elemento fundamental de la reforma de la explotación de los recursos naturales llevada a cabo en la década del 90’.   A menos que se opte por estatizar Camisea y el resto de la industria refinera no hay forma que el Estado pueda controlar el precio del GLP.
La única alternativa bajo el actual marco legal para obtener un balón de GLP a 12 soles es que el Estado subsidie todo el consumo de GLP (hoy día ya se subsidia marginalmente a través del Fondo de Combustibles). ¿Cuánto costaría este subsidio? Haciendo números gruesos: para que un balón de 10 kg. baje de S/.32 a S/.12 habría que subsidiar 2 soles por kilo. Como en el Perú se consumen unos 870 millones de kilos de GLP al año, esto representa unos US$ 622 millones anuales. Creo sinceramente que hay mejores usos para esos US$ 622 millones (0.43% del PBI) que un subsidio indiscriminado a un commodity.  En Bolivia el balón de GLP cuesta - al cambio – alrededor de 12 soles gracias a un subsidio monumental y precios congelados desde el 2004. ¿Cuál es el resultado de esto? Que Puno y el sur del Perú gozan de este GLP subsidiado mientras que en Bolivia incluso escasea a menudo el GLP porque el contrabando hacia el sur del Perú es incontrolable, merced a este diferencial de precios.
Ahora los voceros de Gana Perú están diciendo que nunca se dijo lo del balón de gas sino que se referían al GN...aún cuando todos hemos visto, leído y oído que se hablaba claramente del GLP e incluso se decía que el gas no bajaba porque estaba en manos de extranjeros (Pluspetrol y el resto del consorcio  de Camisea) y no del Perú (supongo que referían a Petroperu). [Nota al margen: Además, si se hubieran referido al GN… ¿de qué unidad estarían hablando? ¿El metro cúbico, el pie cúbico, el millar de BTU? ¿Qué? Si hoy mismo, el gas natural se vende en los grifos a S/.1 sol por metro cúbico… entonces qué es lo que bajaría a 12 soles (¿?)]
En suma, el tema del gas y del GLP se ha venido manoseando durante mucho tiempo, las campañas de desinformación y las verdades a medias han marcado una discusión muy politizada a lo largo de los últimos años. Lo que está detrás de todo esto es el afán (de algunos políticos) de que el Estado retome el control directo de los recursos naturales y la modificación definitiva de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, así como la nacionalización de Camisea y su control por parte de Petroperú. Si ese es el camino para cumplir con la promesa electoral del balón de gas a 12 soles, entonces no quiero gas barato.

Wednesday, June 1, 2011

UN DIA COMO HOY HACE 21 AÑOS por Juan M. Cayo

Un día como hoy hace 21 años me casé….con apagón. Efectivamente, el 1 de Junio de 1990 me casé en la capilla de María Reina en pleno apagón, cosa a la cual estábamos absolutamente acostumbrados. El cura que venía desde La Victoria no llegaba por el tráfico infernal en una Lima sin semáforos y Audrey (la novia) tenía que dar vueltas a la manzana hasta que llegara el cura. Cuando finalmente éste llegó, Audrey entró a la capilla con luces de velas y sin marcha nupcial pues no había electricidad para prender el equipo. [Nota de margen: cuando el cura acabó la breve misa y se acercó a nosotros para iniciar la ceremonia del matrimonio propiamente dicha, regresó la luz y el cura nos susurró: “Es una buena señal”].
            Yo era un joven economista graduado de la Católica y creía que sabía mucho de economía. Hoy me doy cuenta que no sólo no sabía nada de economía sino además, muy poco del Perú. Había pasado la mayor parte de mi vida universitaria y adulta con toque de queda, viviendo la violencia todos los días y bañándome a menudo con un balde y una jarra pues el agua era racionada y – sobre todo en Miraflores – la presión no alcanzaba para llevar el agua al segundo piso de la casa de mi mamá. El consumo de velas era tremendo pues había apagón un día sí y otro día también. Los bombazos nos despertaban casi todas las noches y fui testigo de la bomba en el local del PPC de Miraflores (Ricardo Palma) cuando me encontraba con unos amigos en el billar del frente y tuvimos que salir corriendo en medio de la balacera entre terroristas y policías. El servicio telefónico era malísimo, las llamadas se cortaban y muchas veces te contestaba otro teléfono [Nota al margen: recuerdo que mi hermano tuvo que pagar US$ 2,500 y esperar 5 años para que la CPT le pusiera un teléfono en su casa].
Cuando nos casamos, yo tenía 24 años y Audrey, 21. Éramos un par de chiquillos llenos de ilusiones y planes para el futuro en medio de un país convulsionado con la violencia, que adolecía de enormes falencias y que presentaba las peores condiciones posibles para enfrentar los retos de formar una familia. Yo trabajaba en el Banco Central de Reserva y ganaba algo así como 700 dólares mensuales medidos al tipo de cambio de inicio del mes y que se convertían en 407 dólares medidos al tipo de cambio de fin de mes, pues en esos tiempos la moneda se depreciaba a un ritmo de 75% por mes (en mayo del 90’ ese fue el ritmo de depreciación). Los precios subían todos los días y recuerdo que el Presidente del BCR negaba que la inflación galopante que sufríamos a fines de los 80’s fuera un fenómeno monetario: “si la cantidad de dinero como proporción del PBI se está reduciendo! (Capuñay dixit). Dos meses después y con un bebé en ciernes, fui testigo del Fujishock que pulverizó mi salario al elevar la gasolina de 84 octanos de I/.21,000 a I/. 675,000 (30 veces), lo mismo que la electricidad, el teléfono y el agua (que subieron entre 20 y 30 veces), además de subidas importantes en productos como el pan francés (de I/.9,000 a I/. 25,000 el kilo ó 277%), la lata de leche (de I/.120,000 a I./330,000 ó 175%). [Nota al margen: en ese tiempo teníamos lo Intis como moneda oficial que había reemplazado al antiguo Sol de Oro y le había eliminado tres ceros].
Hoy, 21 años después creo tener la perspectiva necesaria para verificar cuánto ha cambiado el Perú. El cuadro mostrado a continuación contiene algunos pocos indicadores económicos y de bienestar que esbozan el tremendo salto que ha dado el Perú en estos 21 años:

            Queda claro que el Perú de hoy es un país muy distinto – y mejor – que el que vivíamos en 1990. Esto no fue producto del azar. Sin duda, el modelo económico de las últimas dos décadas que privilegia la iniciativa privada y el rol subsidiario del Estado explica esta mejora. Este es un modelo que genera crecimiento y que ha sido capaz de reducir la pobreza a un ritmo nunca antes alcanzado en la historia moderna del país. A partir de la Constitución del 93’ se generó el ambiente para atraer la inversión privada a casi todas las actividades económicas y se redujo dramáticamente el “Estado Benefactor” prevaleciente hasta entonces. Como he dicho anteriormente, bajo el principio del “Estado Benefactor” no hay límite para la intervención del Estado pues todo puede ser definido como “sector estratégico”; el límite es la imaginación de los políticos...
            Se ha sostenido que la primera vuelta electoral reflejó el clamor de los peruanos por un “cambio de modelo”. Esto es falso. Sólo el 30% votó por un cambio de modelo, mientras que el 70% restante votó por la continuidad del modelo de crecimiento. Tanto es así, que el candidato que representó ese 30% anti-sistema ahora se ha corrido al centro y “jura” (literalmente) mantener las vigas centrales del modelo para intentar atraer el voto mayoritario.
            Así pues, 21 años después de mi matrimonio, con tres hijos a cuestas y viviendo cómodamente en las afueras de Washington DC, me encuentro listo para regresar al Perú, a ese Perú que es infinitamente mejor que el que existía en Junio de 1990. Y estoy convencido de que el modelo de crecimiento no será modificado sino perfeccionado con el fin de continuar reduciendo la pobreza y generar mayores oportunidades de superación para los peruanos. Eso no requiere modificar el modelo de crecimiento, sino el modelo de Estado que es el que redistribuye la riqueza y genera oportunidades.