Wednesday, May 18, 2011

EL ROL SUBSIDIARIO DEL ESTADO ¿PARA QUE CAMBIARLO? por Juan M. Cayo

El ex Ministro Luis Carranza mencionaba recientemente en un artículo periodístico que durante la vigencia de la Constitución del 79 el Perú creció 0.5% anual en promedio, mientras que durante la vigencia de la Constitución del 93 el crecimiento ha promediado 5.4%. Pero no sólo se trata de crecimiento, el Perú en los 80’s era mucho más atrasado y pobre que el Perú de hoy, qué duda cabe!
Una innovación central en la Constitución del 93 fue el nuevo capítulo económico y dentro de éste, el concepto del Rol Subsidiario del Estado (RSE). Conforme a este principio, el Estado puede proveer determinados bienes o servicios al mercado sólo cuando no exista oferta privada interesada en atender la demanda de dichos bienes o servicios, o si habiendo oferta privada haya segmentos de la población que no pueden acceder a ella. Este fue el marco conceptual para llevar a cabo la mayor transformación del Estado Peruano desde los tiempos de Velasco (que hizo exactamente lo inverso).
Gracias a estos cambios en la Constitución del 93 se generó el ambiente para atraer la inversión privada a casi todas las actividades económicas. Se privatizaron empresas públicas, se concesionaron servicios públicos y se crearon instituciones nuevas dedicadas a ejercer el rol regulador del Estado dentro de un marco general de mercado libre y libertad de la iniciativa privada. En suma, se redujo dramáticamente el “Estado Benefactor” prevaleciente hasta entonces. Ojo, bajo el principio del “Estado Benefactor” no hay límite para la intervención empresarial del Estado, el límite es la imaginación de los políticos... Hasta inicios de los 90’s el Perú estaba repleto de empresas públicas, la mayor parte de ellas quebradas y que manejaban de todo: telefonía, supermercados, grifos, línea de bandera, plantas pesqueras, bolicheras, puertos, aeropuertos, comercializadores de cuanto producto existía, y un largo etcétera.
Ahora bien, a pesar de que el principio del RSE está en la Constitución, en la práctica no se cumple completamente. Existe aún un grupo importante de empresas públicas que incumplen este principio. Dentro de FONAFE (holding que agrupa a las empresas del Estado) existen aún 33 empresas, de las cuales 10 son empresas de distribución eléctrica. [Ojo, a PETROPERU lo sacaron de FONAFE pero sigue siendo pública y ELECTROPERU sigue teniendo un manejo público pero no pertenece al FONAFE porque sus acciones pertenecen al Fondo Consolidado de Reservas, es decir, sirve para respaldar las obligaciones de los regímenes pensionarios a cargo de la Oficina de Normalización Previsional-ONP].
Aquí quiero ser anti-dogmático: en algunas ocasiones el tener una empresa pública ha servido para fines benéficos a la sociedad. Pongo abajo un par de ejemplos (con sus salvedades):
Ejemplo 1: PETROPERU ha venido cumpliendo un rol regulador de facto en un mercado que siendo tan pequeño y oligopólico (los otros jugadores relevantes son Repsol y  Pluspetrol), considero que es mejor tener un oligopolio mixto que uno 100% privado, pues el privado podría ser mucho más nocivo para la sociedad. Dicho esto, lamentablemente PETROPERU ha sido tradicionalmente manejado con criterios muy poco técnicos y transparentes (sobre todo en cuanto a fijación de precios) lo cual ha perjudicado al mercado desde hace años.  ¿Qué se puede esperar de sucesivos gobiernos que han visto en PETROPERU un cash-cow y una fuente de empleos (poniendo incluso a un panadero de Gerente General)? Urge que PETROPERU se maneje de manera profesional para que se parezca cada vez más a Ecopetrol (Colombia) o Petrobras (Brasil) y cada vez menos a PDVSA (Venezuela) o YPFB (Bolivia).
Caso 2: ELECTROPERU jugó un papel central en hacer viable Camisea. Cuando nadie quería firmar un contrato por adelantado del tipo “Take or Pay” para hacer bancable el proyecto, el Gobierno obligó a ELECTROPERU a firmarlo y ello hizo viable Camisea (ojo, muchos agentes privados se oponían a Camisea). Luego ELECTROPERU transferiría el contrato “Take or Pay” a Etevensa que se convertiría en la primera planta eléctrica en gozar del gas de Camisea. A partir de allí, ya todo fue cuesta abajo. Dicho esto, debo mencionar que muchas veces se abusa de ELECTROPERU obligándola a tomar acciones que ninguna empresa razonablemente manejada haría. Un ejemplo muy reciente es la subasta de nuevas plantas hidroeléctricas que llevó a cabo el Gobierno a través de Proinversión. Como no había demanda de distribuidoras (ni públicas ni privadas) que respaldaran la construcción de estas nuevas plantas generadoras, a alguien se le ocurrió crear - vía Decreto de Urgencia – la figura del “comercializador” de electricidad en la persona de ELECTROPERU para que éste sea el comprador por adelantado de toda la energía que oferten las plantas ganadoras y luego vea de cómo colocarla entre las distribuidoras una vez que la energía se empiece a producir. Es decir, se ha obligado a ELECTROPERU (con plata de los “viejitos”) a asumir un riesgo enorme: la posibilidad de tener que pagar por energía que no puede vender, además que el precio de la energía resultante de la licitación es bastante mayor al precio de mercado vigente. ¿Por qué en vez de semejante despropósito, no se dejó a ELECTROPERU hacer la inversión en su propia planta hidroeléctrica? Hubiera sido mucho mejor desde todo punto de vista.
Lo cierto es que tenemos una serie de empresas públicas que tienen – en general – un manejo que dista mucho de lo que sería un manejo “cuasi-privado”. Si PETROPERU fuera como Ecopetrol o Petrobras hace tiempo ya hubiera completado la modernización de la refinería de Talara y no – como sucede aquí – avanzar a paso de tortuga y con costos cada vez mayores. Si ELECTROPERU fuera como Electrobras o ISAGEN hace tiempo hubiera construido su propia planta a gas para cubrir su riesgo hidrológico y hubiera construido su planta hidroeléctrica (de requerirlo) en vez de entrar en contratos con alto riesgo. Y si las pequeñas empresas de distribución eléctrica regionales fueran manejadas con criterio privado, hace tiempo se hubieran fusionado y hubiesen invertido lo necesario para brindar un servicio decente y no como sucede ahora que brindan un servicio de mala calidad.
¿Por qué escuchamos tantas voces que quieren regresar al Estado empresario de la Constitución del 79 y acabar con el RSE? Fundamentalmente por dos razones: una ideológica (que podría ser respetable pero trasnochada) y una más terrenal (darle trabajo a miles de simpatizantes y clientes políticos).
El Estado no hace crecer la economía, eso lo hace el sector privado. Los privados no redistribuyen riqueza, eso lo hace el Estado a través de sus herramientas de política (gasto, tributación, transferencias, subsidios). Los roles son distintos y la Constitución del 93 así lo establece claramente. No retrocedamos…

4 comments:

  1. El rol subsidiario del Estado muchas veces no ha sido bien entendido, en particular en el caso del acceso a los servicios públicos y en los productos de consumo masivo donde quizá debió hacer un esfuerzo mayor mediante los instrumentos disponibles, de allí el descontento, ello implica revisar la gestión del Estado, el uso de los recursos en las regiones e incluso fortalecer las políticas de competencia. Yo creo que hay todo un reto de reestructurar las empresas públicas que existen actualmente para que no tomen decisiones impliquen un riesgo a los inversionistas en el sector pero que a su vez no las aten de manos y causen sobrecostos a todos los ciudadanos.

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