LA AGENDA GASIFERA DEL PROXIMO GOBIERNO por Juan M. Cayo

Al próximo gobierno le toca resolver asuntos pendientes y urgentes en el tema gasífero.  A continuación propongo una agenda de temas a resolver o definir que resultan fundamentales para promover el desarrollo sano y sostenible de esta importante actividad:

1.       Ratificación del modelo de desarrollo establecido en el Ley General de Hidrocarburos (LGH).

Para empezar, el próximo gobierno debería ratificar que el modelo de la LGH – basado en la iniciativa privada, la propiedad y libre disponibilidad del recurso por parte del concesionario, libertad de precios de los combustibles, rol promotor y regulador del Estado cuando es necesario, etc.  – es el modelo a seguir. Los ajustes que sean necesarios deben darse dentro de este marco y no cambiarlo.

2.       La exportación de gas y el abastecimiento del mercado interno

Problema: Hoy existe un aparente dilema entre la exportación de gas y la necesidad de abastecer el mercado interno. Desde el punto de vista legal, tal dilema no existe pues tanto la LGH  como las leyes que regulan a los lotes 88 y 56 (Camisea) son claras en el sentido de que el contratista siempre puede disponer libremente del recurso extraído y lo puede exportar. Camisea es el único caso en que la Ley establece una restricción: solo se puede exportar luego de haber garantizado el abastecimiento del mercado interno, pero nada restringe a todos los demás lotes del territorio nacional de proceder a la exportación y no se exige ningún ejercicio de comparación contra la demanda interna. El concepto de “garantía de abastecimiento” involucra en principio a todas las reservas del país y no sólo debería aplicarse a un lote en particular.

Propuesta: Urge disponer la obligación de abastecer el mercado local como condición previa a todo contrato de exportación para cualquier lote en el territorio nacional. Es decir, hace un espejo de la Ley de Promoción de la Industria del Gas Natural (hecha expresamente para el lote 88 y 56) y extender ese principio a todos los demás lotes en el país. La condición de “garantía de abastecimiento” debe ser la vigente actualmente, es decir, se contrasta contra la proyección de la DGH al momento de firmarse cada contrato de exportación y ello fija el derecho en el concedente. De manera que cada sucesivo proyecto de exportación debe requerir realizar el mismo ejercicio de contrastación que hizo Camisea. De esta manera, la proyección de la demanda se convierte en un parámetro móvil (como era su espíritu original) y se garantiza siempre el abastecimiento adecuado del mercado nacional pero no se afecta al exportador que ya obtuvo su derecho, sino a los nuevos exportadores (es decir, a la oferta marginal).

3.       Resolver las distorsiones del mercado: lote 88 vs. el resto

Problema: El mercado interno de gas está sumamente distorsionado y esto se debe a cómo el Estado diseñó su estructura. El principal operador del país (Consorcio de Camisea) es el único operador que tiene un régimen de excepción a la LGH: (i) no dispone libremente del recurso sino que debe priorizar el mercado doméstico antes de proceder a exportar; (ii) tiene precios fijados en su contrato. En cambio, todos los demás operadores existentes no solo pueden hacer con el gas lo que quieran, sino que gozan de precios libres. Esta es una profunda distorsión porque genera un mercado multi-monopólico. Debido a las restricciones físicas de transporte y distribución, el mercado de gas genera varios pequeños monopolios locales (caso Olympic en el norte y Aguaytía en la Selva Central), que no compiten uno con el otro. Sin embargo, sus clientes  -particularmente industriales y eléctricos - sí compiten entre ellos y pueden verse muy afectados por el poder de mercado que cada monopolio local pueda ejercer. En el caso del área de Camisea, el próximo agente entrante – digamos Repsol – se va a convertir prácticamente también en un monopolio, pues en la medida que el consorcio Camisea comprometa la venta de todas sus reservas, Repsol se erigiría en la práctica como un agente monopolista, pues no tiene competencia real. Pero además, mientras Camisea tiene un precio regulado, el nuevo monopolista tiene precio libre.  

Propuesta: Urge reconocer que el mercado de gas en el Perú es un mercado muy distorsionado, con competencia prácticamente inexistente, clientes cautivos, con soluciones alternativas muy costosas (costos de reversibilidad) y declarar el fin a la libertad de precios para el mercado local.  Una Ley debería establecer que el precio en boca de pozo de toda venta de gas natural para el mercado interno será regulado con precios máximos de la misma forma como se regula los precios del lote 88. Si se quiere vender localmente para usos eléctrico, industrial, vehicular o residencial se atiene a precios regulados. Todo otro uso (LNG, exportación por ductos, petroquímica, etc.) sigue teniendo precio libre. Obviamente, los contratos existentes tendrían la opción más no la obligación de migrar tales contratos a este nuevo régimen, pero todo nuevo contrato que ellos realicen deberá regirse por los precios regulados. Cabe anotar que esta regulación de precios no debería ser permanente. Cuando el mercado de gas se encuentre en una etapa de mayor madurez y se cuente con una red interconectada de gasoductos a nivel nacional que permita a varios ofertantes ofrecer el gas bajo un marco de competencia y donde los usuarios pudieran optar entre más de un ofertante, entonces se podrían dar las condiciones para una desregulación del mercado.

4.       Resolver el tema de las regalías de la exportación

Problema: Hay un Decreto Supremo que dice que las regalías de exportación no pueden ser menores que las pagadas en las ventas para el mercado interno. De acuerdo a la última modificación del contrato del Lote 88, se establece que las regalías por el gas natural destinado a la exportación se pagarán en base a un porcentaje que se encuentra en función del precio del gas en el mercado internacional valorizando el gas al mayor valor entre el Precio Realizado (PR) y el Valor Mínimo de Valorización (VMV). El PR es el precio real al cual el consorcio de Camisea le vende el gas a la planta de LNG y se determina descontando al precio de referencia en el mercado internacional “Henry Hub” (precio del gas natural en la Costa del Golfo), los costos de distribución, transporte y regasificación en el punto de destino, el transporte marítimo del LNG, el costo de embarque y licuefacción y el costo transporte por ducto de Camisea a la Costa. El VMV es un valor piso de referencia para cada nivel de Henry Hub (HH).  Para efectos de la regalía, se toma el mayor valor entre el VMV y el PR y se le aplica el porcentaje de regalía. Este porcentaje se establece en función del precio del mercado internacional tomando como base el “Henry Hub” de acuerdo a los siguientes valores: (i) si el HH es menor o igual a US$ 4/MMBTU la tasa de regalía es de 30%, (ii) si el HH es igual o mayor a US$ 5/MMBTU la regalía es 38%, (iii) para el rango entre US$ 4 y US$ 5 se extrapola el porcentaje. Con el hallazgo de nuevas reservas de gas en EEUU y otras partes del mundo, los precios del gas natural se han  desplomado. Por tanto, a los precios de hoy - alrededor de US$ 4/MMBTU - la regalía es del 30% y se aplica sobre un precio bajo, con lo cual el ingreso fiscal por la exportación termina siendo mucho menor que el cobro de regalías por la producción destinada al mercado interno (US$ 0,16 vs US$0,63 aproximadamente).

Propuesta: El precio de referencia internacional fluctúa alrededor de los precios internos sin ninguna posibilidad de manejo por parte del Gobierno y por tanto, no tiene ningún sentido pretender que el monto de regalías por exportación deba ser igual o mayor al monto de regalías internas. Lo que sí parece razonable es que el porcentaje de regalías no deberían en ningún caso ser menores a las del consumo interno (37,24%).  Se propone establecer regalías flat del 38% para cualquier exportación de gas proveniente de lotes con las reservas probadas (56 y 88). Esto no podría ser una modificación en la Ley ni un DS pues no tienen efecto retroactivo, así que hay que lograrlo por la vía de la negociación con el Consorcio, negociación que está en curso y que debería terminar satisfactoriamente pero en estos términos, fijando porcentajes y no montos.

5.       Resolver el problema de los precios para generación eléctrica

Problema: Actualmente, los precios del gas proveniente del lote 88 para la generación eléctrica se encuentran en niveles muy bajos y ello genera distorsiones: (i) es un factor que imposibilita el desarrollo de plantas hidroeléctricas, pues no pueden competir con el gas barato [Nota: últimamente se está promoviendo hidroeléctricas pagándoles un sobreprecio por su energía frente a otras tecnologías, con lo cual se pretende arreglar una distorsión con otra distorsión…], (ii) desincentiva la construcción de plantas térmicas de ciclo combinado (CC) frente a las más ineficientes plantas de ciclo abierto (CA), pues la ganancia de eficiencia del CC no compensa su mayor inversión al precio actual del gas. Por tanto, se fomenta el uso ineficiente – despilfarro- del recurso gasífero en plantas de menor eficiencia técnica.

Propuesta: Es necesario ir corrigiendo esta distorsión haciendo que el precio del gas para la generación eléctrica vaya alcanzando un nivel más acorde con su real valor económico. Se propone imponer un cargo adicional para el precio en boca de pozo del gas destinado a la generación eléctrica para acercar su precio al valor real económico. Los recursos provenientes de este cargo se podrían destinar exclusivamente a un Fondo de Promoción del Transporte de Gas que promueva el crecimiento de la red nacional de ductos mediante distintos mecanismos como garantías de red principal, por ejemplo.

6.       Resolver la problemática del transporte

Problema: El Perú necesita incrementar tanto la capacidad de transporte en el ducto actual de Camisea, así como construir una red de gasoductos regionales que abastezcan de gas el resto de territorio nacional (actualmente sólo Lima goza de este beneficio). En el caso de los ductos regionales, el Gobierno ha promovido la construcción de ductos al Sur (Cusco, Ilo y Puno) y se habla de futuros ductos hacia el Centro (Huancayo) y Norte (por la costa hasta Trujillo).   El problema es que el marco legal actual no asegura la rentabilidad de los ductos regionales ni que exista demanda suficiente para hacerlos viables.  Un tema que se requiere solucionar es el de las tarifas de transporte. El ducto de Camisea tiene una tarifa de transporte de US$ 0,89 por MMBTU, pero los nuevos ductos, particularmente el de la Sierra Sur tendría un peaje mucho mayor por tratarse de un ducto “caro” que no sólo es largo sino que atraviesa la selva, la cordillera y que además tiene ramales hacia Puno, Cuzco e Ilo. Si la tarifa requerida para hacer viable este ducto fuera – digamos US$ 1,40 por MMBTU – surge la pregunta de ¿qué industria se va a localizar al final del tubo para competir con la industria en la zona de Lima? ¿Será posible que una central térmica pueda pagar un precio de transporte mucho mayor que las establecidas en Lima y competir con las plantas que usan el ducto más barato de Camisea? ¿O que se instalen plantas de industria petroquímica y compitan en igualdad con plantas que se construyan el Pisco y que usen el ducto a Lima?

Propuesta: Urge modificar el marco regulatorio del transporte de gas para ir hacia un esquema de tarifa estampilla (es decir, independiente de la distancia transportada) y única a nivel nacional por un periodo de - digamos- 20 años. De esta manera, se socializan los mayores costos de los ductos regionales y permite nivelar el terreno entre las industrias o plantas que se instalen en el país, independientemente de su localización, y por tanto, independientemente de cuál ducto estén utilizando. De esta manera, cada nuevo ducto genera un recálculo de peajes de transporte sobre todos los demás ductos existentes, igualando automáticamente el peaje de transporte a nivel nacional. Pasado este periodo de 20 años, se podría empezar a desregular progresivamente, transitando hacia un esquema de peaje por distancia. En consecuencia, si alguien quisiera construir un ducto “caro” su costo ya no sería cargado a todos los usuarios del sistema sino solo a los usuarios directos en función de su localización geográfica.

[Nota: Pido disculpas por lo extenso del post, pero quería decir muchas cosas y explicar algunos antecedentes para los que no están familiarizados con estos temas.]