RESTITUCION DE EXONERACIONES TRIBUTARIAS A LA AMAZONIA por Juan M. Cayo

El Congreso de la República ha derogado los DL 977 y 978 y ha restituido las exoneraciones tributarias a la Amazonía. Esto es un monumento a la estupidez, al poder de los lobbies en el Congreso y un retroceso increíble en lo avanzado en materia de neutralidad tributaria en los últimos años. Felicito a los Presidentes regionales de San Martín (Cesar Villanueva), Amazonas (José Arista) y Ucayali (Francisco Pezo) que se opusieron a la medida y que solo beneficia a un puñado de comerciantes que ciertamente han sido capaces de “convencer” a los padres de la patria y juntar los votos requeridos en el Congreso. Sin dudas, fue un día triste para todos los que luchamos tanto por poner un poco de orden en materia tributaria y apuntalar el desarrollo de la Amazonía con mayor y mejor gasto público.

Cuando llegué al MEF en Agosto del 2006 para ser Viceministro de Economía, una de las tareas que me encomendó Lucho Carranza fue trabajar una reforma tributaria basada en 3 fundamentos: (i) simplificar el sistema - y  de paso  simplificarle la vida al contribuyente – propendiendo a ampliar la base de contribuyentes; (ii) imponer impuestos a la ganancia de capital y (iii) eliminar progresivamente las exoneraciones tributarias a la Amazonía.

¿Por qué eliminar los beneficios tributarios de la Amazonía? Simplemente porque se había demostrado hasta la saciedad que los supuestos beneficios económicos que se esperaban - mejorar el nivel de vida de la población, incentivar el uso de productos locales, abaratar el consumo de los pobladores de la zona, reducir el costo de vida y de insumos productivos, atraer la inversión privada en zonas de menor desarrollo, entre otros - no se habían materializado. El conjunto de beneficios tributarios concedidos a la Amazonía se sustentó en la falta de integración de esta región con el resto del país por desventajas geográficas y de infraestructura. Sin embargo, el impacto de los incentivos o exoneraciones sobre el crecimiento de la producción de la zona, así como en las condiciones de vida y bienestar de la población había sido nulo. 

La amplitud de incentivos o exoneraciones tributarias existentes en la Amazonía había generado que el sistema tributario en la misma se caracterizara por ser muy complejo y desordenado, existiendo diferentes esquemas, diferentes tasas y diferentes áreas beneficiadas, lo cual posibilitaba la práctica de mecanismos de evasión y/o elusión, alentando el contrabando de productos exonerados hacia zonas donde no existían exoneraciones y elevando los costos de la Administración Tributaria. La implementación de este tipo de beneficios propiciaba la realización de prácticas de evasión o elusión con el objetivo de beneficiarse indebidamente con la dación de los incentivos o exoneraciones, no garantizándose que el beneficio fuera trasladado a los destinatarios objetivos; ejemplo de ello es el caso de la venta de combustible en la Amazonía, en donde se detectó un escandaloso contrabando desde las zonas exoneradas hacia el resto del país, sin ningún efecto en la economía de la Amazonía (salvo, claro está en la economía de los contrabandistas).

Efectivamente, la Ley de Amazonía estableció que las empresas ubicadas en los Departamentos de Loreto, Ucayali y Madre de Dios se encontraban exoneradas del IGV y del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) aplicable al petróleo, gas natural y sus derivados, según corresponda, por las ventas que realicen en dichos departamentos para el consumo en éstos. Sin embargo, lo que sucedió fue que el consumo de los principales combustibles (Gasolina 84 y Diesel 2) se incrementó sustantivamente desde la dación de la exoneración, lo cual evidencia el traslado de los mismos hacia otras zonas que no gozan del citado beneficio tributario desvirtuándose el objetivo de la exoneración, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

Los Decretos Legislativos aprobados en el 2006, luego de una ardua tarea de convencimiento con los principales Pdtes. Regionales y Frentes de Lucha, establecían un proceso de racionalización de exoneraciones e incentivos tributarios aplicables en la Amazonía, consistente en una política de sustitución de los incentivos vigentes por un sistema de transferencias de recursos equivalentes a dicha sustitución, en provecho de la región sobre la cual recaía dicho beneficio, lo cual permitiría focalizar mejor las acciones de política pública y de gasto social. El ámbito de aplicación del citado proceso de racionalización comprendía a los Departamentos de Amazonas, Ucayali, San Martín, Madre de Dios, la Provincia de Alto Amazonas del Departamento de Loreto, así como a las provincias y distritos de los demás departamentos que conforman la Amazonía.

La idea era muy sencilla y se basaba en dos programas de sustitución de beneficios:

a)      Programa de sustitución inmediata de exoneraciones e incentivos tributarios.

b)      Programa de sustitución gradual de exoneraciones e incentivos tributarios.

En el primer caso, se sustituía inmediatamente una serie de exoneraciones y se le daba a las regiones su equivalente en dinero (anualmente) para que utilizaran esos recursos adicionales en obras de infraestructura a favor de la población. Dentro de este paquete de sustitución inmediata estaba la eliminación del llamado Reintegro Tributario del IGV a los comerciantes de la Región Selva. Esto mereció una férrea oposición de las Cámaras de Comercio de la zona pues eliminaba el “carrusel” mediante el cual se desembarca la mercadería sujeta al Reintegro Tributario que luego no era consumida en la zona, sino simplemente volvía a ser reingresada al resto del país con el único propósito de solicitar el mencionado Reintegro. En otros casos se presentaba el “ingreso” sólo a nivel documentario de mercaderías, por las cuales se solicitaba el Reintegro, no obstante nunca haberse desembarcado en la Región Selva sino vendidas fuera de la zona (“ventas negras”). La eliminación del Reintegro Tributario no sólo simplificaba las labores de control del beneficio para la Administración Tributaria, reduciendo con ello sus costos administrativos, sino que reduciría las posibilidades de evasión. Bajo este primer esquema también se eliminaba el Crédito Fiscal Especial del IGV y la exoneración del IGV por la importación de bienes que se destinen al consumo de la Amazonía (que sólo fomentaba la corrupción). A cambio de ello, el Fisco transfería millones de soles anuales a las regiones y provincias correspondientes hasta el año 2055 - es decir, por 50 años.

En el segundo esquema, el llamado “sustitución gradual de exoneraciones” (principalmente el IGV), la idea era ir imponiendo los impuestos (o mejor dicho reduciendo los créditos contra los impuestos a pagar) de manera progresiva para no afectar mayormente los precios de algunos bienes básicos. Y nuevamente, a cambio de esta reducción progresiva de exoneraciones, el Fisco transferiría montos millonarios a  las regiones afectadas para promover el gasto público de calidad a favor de las poblaciones.

Adicionalmente, y como parte de la negociación con los Pdtes. Regionales, se acelerarían importantes obras de infraestructura que apuntaba a mejorar la conectividad de la región Selva con el resto del país, tales como el puerto de Yurimaguas, la Carretera Tarapoto–Juanjui–Tocache–Tingo María  y la interconexión eléctrica de Tocache – Bellavista.

Hoy, todo este esfuerzo de racionalización y orden ha sido tirado por la borda por un Congreso nefasto que en la postrimería de sus funciones le hace un daño tremendo al país y al próximo gobierno (esta medida populista le va a costar al Fisco unos S/. 1,600 millones por año de acuerdo a lo manifestado por el Ministro Benavides). Y todo para beneficio de unos cuantos comerciantes y contrabandistas. La Selva no necesita exoneraciones, necesita infraestructura y mayor conectividad con el resto del país.

PD: Este blog va a entrar en receso por un tiempo indefinido, pues estoy próximo a asumir un puesto en una empresa privada que tiene estrictas reglas de comunicación para sus funcionarios y que me obligarían a pedir permiso antes de publicar algo en el blog. Agradezco infinitamente a los seguidores y lectores cotidianos de esta página que tuvo más de 5,500 visitas en su corta vida (6 meses). Hasta alguna futura oportunidad.