A PROPOSITO DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE LOS COMBUSTIBLES Y LA ESCALADA EN EL PRECIO DEL PETROLEO por Juan M. Cayo

El Poder Ejecutivo acaba de publicar un decreto de urgencia que suspende la actualización y publicación de las bandas de precios de los productos incluidos en el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC). De esta forma, el Gobierno dejó en suspenso el incremento del precio de los combustibles que había sido anunciado hasta el último jueves de abril (es decir, luego de las elecciones presidenciales), fecha en la cual Osinergmin determinará un nuevo aumento en función del comportamiento de los precios internacionales del petróleo. Como se recuerda, el organismo regulador fija cada dos meses las bandas del FEPC, los que a su vez determinan el subsidio que realiza el Estado a las refinerías y los incrementos de precios a los consumidores finales.

Esta es la primera reacción – creo desesperada - ante la intempestiva subida del precio internacional del crudo y que afecta sensiblemente a los peruanos en la medida que: (i) los precios internos de los combustibles están ligados a los precios internacionales y (ii) el Perú es deficitario en hidrocarburos y requiere importar crudo y derivados. Pero hagamos un poco de historia...

La idea original del fondo de estabilización para combustibles fue de mi buen amigo Jaime Fernández-Cuesta, quien en esa época se desempeñaba como gerente comercial de Repsol. Cuando me contó su idea de un fondo de estabilización con créditos y débitos en una cuenta “virtual” y donde los precios siguieran siendo libres (como manda la Ley General de Hidrocarburos) pero con bandas establecidas en base a precios de referencia internacionales y no sobre precios efectivos (de esa manera se deja incólume la libertad de fijar precios por oferta y demanda), me pareció fantástica y sumamente original. El ministro Quijandría compró rápidamente la idea y nos pusimos a trabajar en el mecanismo en el Ministerio de Energía y Minas contando con la invalorable ayuda legal de Sandro Fuentes. Una vez que armamos el mecanismo técnico y legal del Fondo fuimos a presentarlo al MEF, una tarde de setiembre del 2004. Como era de esperarse, los técnicos del MEF - Fernando Zavala, Carmen Negrón, Waldo Mendoza, etc.- rechazaron tajantemente la idea, pero nosotros insistimos. En una recordada reunión en “la bolichera” del MEF expusimos el mecanismo ante PPK que era el Ministro de Economía entonces. PPK  después de escuchar los argumentos a favor y en contra, dijo finalmente: “¿dónde firmo?” y así nació el Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles.

El Fondo se creó mediante un decreto de urgencia que tenía una temporalidad de 180 días y que se ha venido prorrogando sucesivamente desde entonces, pues el mecanismo demostró sus bondades rápidamente. Nadie - ni sus iniciales detractores - ha querido derogar el DU y  poner fin al Fondo. Y es que a pesar de que el Fondo hace tiempo dejó de ser un mecanismo de estabilización para convertirse en un mecanismo de subvención, sigue siendo un instrumento sumamente valioso pues transparenta y cuantifica exactamente cuál es el monto del subsidio a los combustibles y eso, de por sí, es un elemento importante para el propio MEF.

¿Cómo era antes? Antes de la existencia del Fondo, los subsidios se canalizaban a través de la cuenta de resultados de Petroperú. Es decir, se obligaba a Petroperú a fijar los precios de los combustibles y a moverlos de acuerdo a los dictados del MEF (previa autorización de Palacio). ¿Cuántas veces habré yo asistido a la salita del tercer piso del MEF donde nos reuníamos con Fernando Zavala (y luego con Javier Abugattás), con el presidente de Petroperú de turno y con el Gerente General de Repsol a definir los precios de los combustibles? Al final, nadie sabía a ciencia cierta cuál era el monto del subsidio en este mecanismo tan poco transparente y discrecional de fijar precios de los combustibles.

El Fondo ordenó mucho el caos existente en el mercado, obligando a Osinergmin a publicar cada semana los precios de paridad de importación y exportación para cada combustible y en base a eso, se fijarían públicamente las bandas y los factores de aportación o compensación que se tenía con las refinerías e importadores, mientras el manejo operativo del Fondo se encargó al Citibank en un proceso de selección abierto y público.

            Hoy en día, los problemas en Medio Oriente, la demanda de los países en desarrollo y la política monetaria excesivamente laxa de la Reserva Federal, todos apuntan en una sola dirección: al alza del petróleo. ¿Se imaginan que pasaría si el barril se fuera del nivel actual de US$ 100 a US$ 200? ¿Cuál sería el impacto para el Perú?

·         Impacto sobre la Balanza Comercial.- El Perú tiene un déficit de crudo y derivados del orden de 14 millones de barriles por año. En el 2009, el déficit comercial de hidrocarburos fue de US$ 1,015 millones y eso que el precio del petróleo era sólo US$ 62/bl. Si el precio trepara a US$ 200/bl, el déficit comercial de hidrocarburos sería – ceteris paribus – US$ 3,300 millones. Gracias a Dios que existe el proyecto de exportación de gas, con lo cual – asumiendo que se mantiene el precio relativo gas/crudo actual de 25 a 1 – las exportaciones de LNG podrían representar US$ 1,500 millones por año, compensando parcialmente esta balanza comercial negativa.

·         Impacto sobre costos de generación eléctrica.- Actualmente, la generación eléctrica tiene un 60% de componente hidroeléctrico, 30% con gas natural (gracias Camisea!!), 4% con diesel y residual y 3% con carbón. Como el gas de Camisea para generación eléctrica está fijado contractualmente y se ha aislado del precio internacional, el sector eléctrico casi no sentirá el impacto sobre el costo medio de generación, pero sí sobre el costo marginal pues la generación con diesel y residual es la última que despacha y marca el costo marginal del sistema que se utiliza para fijar las tarifas del mercado regulado y para las transacciones del mercado spot. Lamentablemente, me es imposible simular el impacto sobre las tarifas porque se requiere un sofisticado software que simula la operación del sistema. Pero una duplicación en el precio del petróleo llevaría el costo marginal a niveles nunca antes vistos, afectando las tarifas eléctricas de manera sensible. Y si ello coincide con un año seco o de poca lluvia, ahí sí el impacto tarifario podría ser sustancial.

·         Gasto de las familias.- Las familias de bajos recursos gastan una porción importante de sus ingresos en alimentos, transporte y electricidad (+60% de acuerdo a la información del INEI). Si el impacto de un crudo a US$ 200/bl se traslada íntegramente a los precios de los combustibles y la electricidad, el efecto derivado sobre los precios del transporte y los alimentos podría ser terrible para los deciles de ingreso más bajos.

·         Impacto sobre el GLP.- El balón de gas se iría de su precio actual de S/.35 a por lo menos S/.75.  A menos - por supuesto - que el GLP sea masivamente subsidiado a través del Fondo.

·         Fondo de Estabilización.- En el año 2007 (con el crudo a US$ 72/bl en promedio) el Fondo acumuló deudas del Tesoro con las refinerías e importadores por S/. 820 millones. En el año 2008 (con el crudo a US$ 100/bl en promedio) el Fondo acumuló una deuda del orden de S/. 1,264 millones. Si asumimos que el consumo es inelástico en el corto plazo y manteniendo el mismo nivel de traslado de precios al consumidor final como se tuvo en esos años, un petróleo a US$ 200/bl en promedio generaría un forado para el fisco del orden de los S/. 2,400 millones, esto es, más de 0.6% del PBI.

En suma, la reciente medida de suspender la actualización de bandas del FEPC es una medida que demuestra el pánico que despierta el incremento de precios de los combustibles en las autoridades. Así como el año pasado se obligó a dar marcha atrás a Petroperú con el incremento de precios que había dispuesto, queda claro que los precios de los combustibles se siguen fijando – como siempre ha sido – con participación de las más altas esferas del Ejecutivo. Seamos francos, siempre se ha subsidiado el combustible en el Perú y no creo que esto cambie en el futuro. El Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles es un mecanismo mucho más transparente y predecible de manejar los subsidios que lo que existía antes. Pero la pregunta clave es: ¿está el Perú preparado para asumir los costos que implicaría mantener relativamente estables los precios internos frente a un escenario de un crudo a US$ 200 el barril? Intuyo que no.

Obama, el dólar y el perro que se muerde la cola por Juan M. Cayo

El Presidente Obama y la mayoría republicana en el Congreso norteamericano se encuentran en un punto muerto en las discusiones sobre la política fiscal. Obama está más preocupado por el alto desempleo que alcanza el 9.4% (que se duplica si se incluye a los que buscan trabajo y solo encuentran trabajos “part-time”), mientras que los republicanos están más preocupados por el déficit fiscal que se encuentra en niveles del 10% del PBI y por el problema acumulativo sobre el endeudamiento que estiman insostenible (el pago de intereses ya representa casi el 10% de los ingresos fiscales). En consecuencia, la mayoría republicana está planteando un recorte inmediato y profundo en gastos, mientras que  Obama estima que un recorte así pone en peligro la frágil recuperación de la economía y propone retrasar el recorte hasta el próximo año fiscal mientras este año sigue prometiendo nuevos gastos (como trenes de alta velocidad para conectar las principales ciudades de los EEUU). Lo que queda claro de esta lucha entre el Ejecutivo y el Legislativo, es que la política fiscal expansiva no será más - en el futuro previsible - una herramienta de estímulo macroeconómico en los EEUU.

En consecuencia, los EEUU van a tener que apoyarse exclusivamente en la política monetaria como mecanismo de estabilización, la cual tiene la ventaja de no pasar por el Congreso sino que es ejecutada por el Fed de manera absolutamente discrecional. Más aún, lo que hemos visto en los últimos tiempos es cómo el Fed es capaz de interpretar su misión de forma tan laxa que hasta ejecuta política fiscal disfrazada de monetaria (como nacionalizar bancos y compañías de seguros) y hasta se convierte en prestamista de última instancia de bancos centrales extranjeros (creando líneas de crédito para el BCE, el Bank of England y varios otros bancos centrales que enfrentaban escasez de dólares). Bernanke ha demostrado que no le tiembla la mano a la hora de poner a funcionar la “maquinita”: durante el 2008-2009 la base monetaria de los EEUU creció en más  del 100%  merced al denominado “quantitative easing 1”( QE1) y para el presenta año ya se anunció el QE2, que hará que la base monetaria de los EEUU vuelva a crecer en más del 25% durante el 2011.

¿Qué implicancias tiene esto para el Perú? Que el dólar seguirá con su tendencia declinante en el mediano plazo, sobre todo en la medida que esta inundación de dólares que viene realizando la Reserva Federal (“chisguetazo monetario” como dice mi amigo Guayo Paredes) deteriore la capacidad del dólar como medio de pago del comercio internacional, unidad de medida y reserva de valor. Esta tendencia secular del dólar tiene importantes consecuencias porque el BCRP está haciendo esfuerzos denodados por detener la caída del dólar. Así, a pesar de haber comprado casi US$ 9,000 millones durante el año pasado, el sol se apreció 2.8%.

El problema es que el BCR tiene una herramienta – política monetaria – y persigue dos objetivos distintos y a veces contrapuestos: (i) trata de enfriar presiones de demanda y para eso sube su tasa de referencia y (ii) quiere sostener el tipo de cambio pero al subir las tasas atrae el ingreso de más dólares, tiene que comprar más, esterilizar más, subir más las tasas para que compren los CDs y así sucesivamente.

¿Cuánto le cuesta al Banco Central la intervención cambiaria? Nadie sabe….esto y la rentabilidad de las reservas internacionales son los dos secretos mejor guardados del Banco Central. Pero en base a la información pública disponible, he hecho un rápido cálculo tipo “back of envelope” para estimar aproximadamente cuánto le habría costado la intervención cambiaria al BCR durante el año 2010.

Veamos: durante el 2010 el BCR compró US$ 8,963 millones, esto es, soltó S/. 25,284 millones que tuvo que esterilizar. Por la parte fiscal fue capaz de retirar S/.5,861 millones sobre todo por depósitos del Tesoro en el Banco Central. Pero la parte más importante vino por la parte monetaria, emitiendo CDs por casi S/.11,000 millones para absorber esos soles y otra parte vino por mayores encajes en el orden de S/. 5,747 millones. Como no esterilizó todos los soles, una parte equivalente a S/. 2,781 millones fue a engrosar el circulante [Nota al margen: la base monetaria creció 45% el año pasado así que el BCR fue tan pro-cíclico como el MEF].

Para estimar los costos de esta intervención hay que trabajar sobre los saldos promedio, pues el BCR va comprando a lo largo del año y tales compras no son uniformes. El saldo promedio de las compras durante el 2010 fue US$ 5,069 millones. Los dólares que compró son parte de las reservas internacionales que se invierten en el exterior en dólares (casi todo), en activos muy seguros y de corto plazo, pero lamentablemente muy poco rentables. La rentabilidad típica de las RIN siempre ha sido alrededor de Libid 3M (es decir, Libor 3M-1/8), que el año pasado promedió 0.22%. El problema es que cuando a esa rentabilidad le aumentamos la depreciación del dólar en 2.8%, la rentabilidad de las RIN termina siendo negativa medida en soles. Esto le habría costado al BCR unos S/. 131 millones. Además, el BCR también tiene que pagarle al Tesoro por los depósitos que realiza. Si asumimos que le paga la TIPMN (1.5% en promedio el 2010), entonces la esterilización fiscal le costó al Banco Central unos S/. 49 millones. Y finalmente viene el costo de la esterilización monetaria. Para recoger los soles del sector bancario ha tenido que emitir CDs y remunerarlos a la tasa promedio de 2% prevaleciente el 2010. Esto habría representado unos S/. 123 millones de costo adicional. En total, la intervención cambiaria le habría costado– soles mas soles menos – unos S/.303 millones al Banco Central durante el año pasado.

Ahora bien, hay que reconocer que le ha ido relativamente bien al BCR con esta política: el tipo de cambio se ha apreciado menos que en otras economías emergentes y la inflación se ha mantenido en niveles muy reducidos. Claro que hay dos factores que han coadyuvado a que el Banco Central la saque “barata” durante el 2010: (i) el alto crecimiento económico que permite poder monetizar más y dejar de esterilizar una parte importante de las compras pues una economía creciendo a las tasas asiáticas recientes  demanda más soles para seguirse remonetizando y “solarizando”(sustituyendo activos en dólares por soles); y (ii) las bajas tasas de interés que hacen que las pérdidas derivadas de la intervención no sean tan altas.  Una simulación del mismo nivel de esterilización del 2010 pero con tasas prevalecientes en el 2007 cuando los CDs pagaban 6.0% y la TIPMN estaba en 5%, llevaría el costo anual de esta intervención a niveles de unos S/. 500 millones como mínimo.

      ¿Qué pasará en el futuro? ¿Hasta cuándo puede seguir mordiéndose la cola el BCR? Cuando la economía peruana regrese a niveles más “normales” de crecimiento y las tasas de interés retornen a sus niveles de largo plazo, habrá mucho menos espacio para agregar circulante sin generar inflación y los costos de la intervención serán cada vez mayores. En ese momento, el Banco tendría que optar por enfocarse en la inflación y dejar de luchar contra la corriente permitiendo que el dólar siga su tendencia bajista producto de una política extremadamente laxa de la Reserva Federal, evitando los cada vez mayores costos de esta "flotación sucia".

¿Cuál debe ser la cuota para las energías renovables en el parque generador de electricidad? por Raúl García Carpio

Actualmente, una de las preocupaciones a nivel mundial es el tema del cuidado al medio ambiente. La actividad de generación eléctrica, junto con la actividad de transporte y otros procesos industriales, son los mayores contribuyentes a la contaminación ambiental. Es por ello que en los últimos años, se han implementado una serie de políticas públicas destinadas incorporar consideraciones ambientales en los diferentes sectores, particularmente, en el sector energético, tales como la cuota del 5% fijada por el MINEM para las energías renovables no convencionales en el parque generador peruano (eólicas, fotovoltaica, biomasa, geotérmica y centrales hidroeléctricas pequeñas) o la obligatoriedad de la mezcla de la gasolina y el diesel con biocombustibles. Sin embargo, encontrar justificaciones técnicas de estas medidas no es algo usual debido en parte a la complejidad de estos problemas y surge la interrogante si este tipos de medidas tienen un costo – beneficio positivo para la sociedad.

En este sentido, en discusiones con la Alta Dirección de OSINERGMIN, se consideró necesario realizar un análisis de hacia donde debería orientarse el parque generador de electricidad si se introducen los impactos ambientales, lo cual servirá para seguir discutiendo y evaluando las políticas que ya se vienen implementando en el sector. Este análisis se presenta en el Documento de Trabajo Nº 28 de la Oficina de Estudios Económicos de OSINERGMIN elaborado por mí conjuntamente con Raúl Pérez – Reyes y Tatiana Nario.

En este documento, que seguramente es perfectible y generará alguna discusión, que se debió quizá realizar antes pero nunca es tarde, se intenta una primera aproximación metodológica que permita calcular el parque generador óptimo incluyendo costos sociales para analizar el espacio de diferentes tecnologías de generación. Para ello, primero se valorizaron las externalidades (positivas y negativas) producidas por las tecnologías de generación, usando el proyecto Externe de la Comunidad Europea, y otros estudios en Latino América mediante el enfoque de transferencia de valores. Luego se sumaron estos costos a los costos privados estándares y se resolvió el problema de minimización de costos de generación eléctrica tomando en cuenta las restricciones de capacidad máxima y factores de planta, teniendo en cuenta adicionalmente la existencia de un costo de costo de racionamiento de la electricidad y la necesidad de reserva teniendo en cuenta la aleatoriedad de la oferta disponible de las centrales.

Los resultados indican que es justificable la introducción de energías renovables, en particular de las centrales eólicas (el parque óptimo contiene algo más de un 6% de participación en la potencia en un escenario base) y de centrales a biogás partir de rellenos sanitarios (cuya participación alcanza un 2% limitada por el potencial existente). Sin embargo, las centrales solares no tendrían mayor participación dentro de un sistema interconectado por lo menos en el escenario base. En este nuevo parque se instalaría centrales en base a derivados petróleo solo para mantener la reserva por razones técnicas y de disponibilidad de recursos.. Las centrales que usan gas natural también tendrían una participación menor respecto a una situación como la actual. También se encuentra que aún es predominante la participación de las centrales hidráulicas (65%), porcentaje mayor a la que se obtiene considerando solamente los costos privados, donde su participación alcanza un 50%. Otras centrales, como las de carbón, aparecen en la combinación de tecnologías usando costos privados, pero son dominadas en el de costos sociales.

En el nuevo escenario, el costo total de generación sería mayor en aproximadamente 50% y las tarifas para cliente residencial final se incrementan en aproximadamente 7%. Finalmente, se realizan algunas sensibilidades sobre algunas variables relevantes como el costo de inversión de la central hidráulica, el precio del diesel y del gas natural. El documento termina con algunos alcances sobre mejoras que se pueden hacer, como la estimación del daño con encuestas realizadas en el país y que no hagan necesaria la transferencia de valores corregidos de otros estudios, la introducción de los costos de transmisión y reforzamiento del sistema que puede implicar la introducción de algunas tecnologías y un mayor detalle en el modelamiento de los efectos de incertidumbre sobre el parque óptimo. 

Es complicado sacar algunas conclusiones de política económica en base a estos resultados, pero lo cierto es que estas deberían basarse en estudios de este tipo. A modo de ensayo, lo que podría decirse es que el uso de la generación hidroeléctrica en un país con un importante potencial, se dice que solo se ha usado un 5%, sigue siendo una importante alternativa, complementada con las otras fuentes tradicionales en el sector y la paulatina introducción de energías renovables. El gas natural parece que debería tener un espacio limitado, teniendo usos potencialmente más atractivos en otros segmentos, donde reemplaza combustibles probadamente más contaminantes.

Los 20 Artículos más Importantes del American Economic Review de los Ultimos 100 años

http://pubs.aeaweb.org/doi/pdfplus/10.1257/aer.101.1.1

Una Nota Ambigua acerca de la Reducción del IGV por Juan M. Cayo

¿Por qué una nota “ambigua” acerca de la reducción del IGV? Porque tengo sentimientos encontrados que trataré de explicar. Estoy de acuerdo con el “qué” pero no con el “cómo”.

El Qué

Regresar el IGV a su nivel anterior de 18% es una medida acertada, de justicia y económicamente buena (ojo, hablando como economista no como cajero). El punto adicional se crea cuando en el MEF cundía la desesperación por equilibrar el presupuesto ante la decisión del Presidente Toledo de subirle el sueldo a los maestros, medida que no estaba presupuestada y que urgía financiar. Los que tengan buena memoria se acordarán incluso de los anuncios del Ministro Silva Ruete acerca de que se estaba estudiando poner impuestos a las llamadas por celular y a la TV por cable para financiar estos gastos no presupuestados. Al final el prevaleció el sentido común y se optó por lo menos malo: elevar el IGV en un punto como una medida “temporal” - iba a terminar en diciembre del 2004 – pero como todo adicto al “crack” el Gobierno se volvió también adicto a este nuevo ingreso y no lo pudo eliminar hasta hoy.

[Una nota al margen: Dicho sea de paso, es una pena que después de casi 20 años de reformas económicas, sigamos teniendo la mayor parte del presupuesto financiado por impuestos indirectos (IGV e ISC) cuando los países más desarrollados basan su presupuesto en impuestos directos. Esto demuestra lo lejos que estamos de alcanzar status de “economía desarrollada” a pesar de algunos anuncios delirantes.]

Sin dudas, un IGV de 19% es altísimo y sumamente distorsionante. Rebajar impuestos indirectos es una manera de devolver dinero a los contribuyentes, en este caso, particularmente a los agentes económicos formales que son los que soportan la pesada carga de la tributación en un país con un altísimo nivel de informalidad. Todos aprendemos en el primer año de universidad como los impuestos indirectos (que afectan precios y no rentas) son altamente distorsionantes y reducen la eficiencia del sistema de precios, afectando también el bienestar de productores y consumidores. Por esta razón, una rebaja como la propuesta debe ser – desde el punto de vista económico – bienvenida. Y ojalá se pudiera rebajar aún mas para llevarlo a niveles del 12% en el mediano plazo, claro está, sujeto a que tal rebaja es sustentable desde el punto de vista presupuestario.

Un punto del IGV representa unos 2,000 millones de soles y seguramente detrás de esta decisión del MEF está la proyección de un extraordinario periodo de regularización del impuesto a la renta este Marzo que viene, donde las empresas regularizan el pago del IR con respecto a los resultados del año 2010 y que – en particular para el caso de las empresas exportadoras ligadas a commodities – debe haber sido espectacular. Por lo tanto, no me cabe duda de que esos 2,000 millones de soles serán compensados con mayores ingresos por IR respecto del presupuesto.

El Cómo

Lo negativo de esta decisión es el “cómo”. Para empezar, esta decisión se toma apenas un día después que el presidente Alan García pidiera públicamente al MEF evaluar una reducción de costos tributarios. Todos los que hemos trabajado en el MEF (y yo he trabajado en tres administraciones distintas) sabemos que una reducción de impuestos no se analiza en un día. Incluso, el propio Ministro de Economía había dicho no saber en la víspera a cuánto podría bajarse el IGV y ofrecía terminar de estudiar el tema antes de culminar este gobierno. Vale recordar que hace pocos días, el propio Presidente García había considerado imposible reducir el IGV tal como lo había planteado Alianza por el Gran Cambio (PPK). Este sorpresivo anuncio demuestra que esta medida se ha tomado sin mayor análisis y solo para responder a un pedido público del Presidente al MEF, lo cual ya empieza a verse mal.

En segundo lugar, esta medida parece estar motivada no por las consideraciones de eficiencia económica o de justicia reseñadas arriba, sino por el fantasma de una subida de precios de alimentos y combustibles. Es decir, se pretende utilizar la rebaja del IGV como una herramienta anti-inflacionaria y eso sí es una barbaridad que no resiste el menor análisis. Los impuestos son para otra cosa, no para detener presiones inflacionarias. Peor aún, el efecto inducido por la reducción impositiva sobre la demanda agregada puede hacer incluso mayores las presiones inflacionarias. Desde este punto de vista, esta medida es un despropósito pues no cumplirá con el propósito que se está persiguiendo.

En tercer lugar, esta es una medida que debe tomar un gobierno que empieza no uno que esta por irse. El año fiscal recién empieza, la turbulencia internacional no ha terminado, pero ya estamos retirando ingresos permanentes que serán cubiertos por ingresos con un alto componente temporal (como aquellos provenientes del IR de los exportadores de commodities).

¿Cuál es el realmente el punto central?

El punto central es que la política fiscal y la política tributaria se siguen manejando en forma discrecional, de acuerdo al criterio del ministro o presidente de turno, sin ningún criterio de planificación de mediano plazo (multi-anual). Se sustituyen ingresos permanentes por temporales como si fueren intercambiables, se financian gastos permanentes con ingresos temporales, se bajan tasas para contener la inflación, y así sucesivamente. El ciclo presupuestal sigue siendo anual y miope. La formulación presupuestal es inercial y no presta ninguna atención a los componentes permanentes y temporales de ingresos/gastos. Y eso es lo que está mal.

Por todo lo anterior, escribo esta nota ambigua y esquizofrénica.

¿Qué Política Fiscal Necesita el Perú? por Juan M. Cayo

      El Viceministro de Economía ha anunciado que el próximo año el Perú tendrá un superávit fiscal. ¿Es esto bueno?  Muchos consideran que esto es muy positivo pues un superávit implica que el Estado ahorra y  por tanto, reduce sus necesidades de endeudamiento. Otros dirán que no es bueno, pues en un país con tantas carencias económicas (insuficiente infraestructura, malos servicios públicos, profesores, médicos, policías y militares mal pagados, etc.) el fisco no debería tener superávits sino déficits para ir reduciendo estas carencias.

      Creo que la pregunta está mal formulada. El que el Gobierno obtenga superávit o déficit económico en un año particular sólo es bueno o malo en la medida que se tome en consideración una perspectiva de mediano plazo. En un país con las enormes carencias que enfrenta el Perú, el fisco no debería perseguir superávits (como sostienen a rajatabla los conservadores) o déficits (como proponen los liberales en el sentido anglosajón), sino que tendría que apuntar a una neutralidad presupuestaria -déficit cero - pero no sobre la base de cada ejercicio presupuestario sino considerando perspectivas presupuestales de mediano/largo plazo.  El fisco debería buscar tener presupuesto equilibrado en promedio, pero desviarse del equilibrio en cada ejercicio presupuestario dependiendo de las condiciones económicas. Así, en años de ingresos fiscales extraordinarios (asociados a altos crecimientos en el producto) debería ahorrar y en años de caída de recaudación (asociados a caídas en el producto) debería desahorrar. Esto que parece tan elemental no ocurre en el Perú.  

       El gráfico #1 nos muestra la estrecha correlación entre el cambio en el gasto público total (consumo + inversión) en soles constantes de 1994 y el cambio en el PBI para el periodo 1990-2009. Salvo en 3 años de la muestra, siempre el signo del cambio en G ha coincidido con el signo del cambio en Y.  Esto muestra que a pesar del discurso oficial y los intentos - yo fui testigo de algunos de estos esfuerzos - de ejecutar un gasto público anti-cíclico, en la realidad el gasto público en el Perú es absolutamente pro-cíclico.

      Pero no sólo es pro-cíclico, sino que las variaciones en el gasto público son - en general - bastante mayores que las variaciones en el producto, con lo cual el gasto público no solo amplifica el ciclo económico sino que además presenta una volatilidad muy importante (ver grafico #2). Esto es claramente contraproducente pues una volatilidad tan grande en el gasto público implica flujos de inversión pública tipo yo-yo lo que imposibilita una adecuada planificación de inversiones y genera discontinuidad (obras que se inician y luego se paran, culminándose en mucho mayor tiempo de lo estimado inicialmente lo cual termina costando mucho más), así como una indeseable volatilidad en el consumo público.  El problema es que en Perú no hay ajustadores automáticos del gasto que amortigüen el ciclo. El Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) no cumple ese rol a cabalidad, siempre está infra-fundado y no hay reglas claras que permitan convertirlo en un verdadero fondo de estabilización con base en la estimación de aquellos componentes de los ingresos que son transitorios.  

      ¿Qué hacer? Habría que hacer del FEF un real fondo de estabilización con ingresos/salidas automáticas sobre la base de la estimación de un índice de precios de los principales commodities que exporta el Perú. Los ingresos fiscales derivados de commodities no sólo constituyen una parte importante de la recaudación total, sino que explican la mayor parte de la volatilidad de los ingresos tributarios.  De esta forma, la volatilidad en los precios de los commodities se transmite a los ingresos fiscales. Lamentablemente, en los últimos 20 años hemos sido testigo de cómo a menudo se usan recursos extraordinarios para financiar incrementos permanentes (p.e. sueldos públicos) lo que sólo garantiza futuros problemas fiscales. Ligar el FEF a un índice de commodities permitiría ahorrar en tiempos de "vacas gordas" limitando severamente la capacidad de gasto en el periodo corriente y obligando a incurrir en superávit;  análogamente, en tiempo de "vacas flacas" con precios por debajo del nivel establecido se utilizaría parte de esos recursos para financiar el déficit, permitiendo estabilizar el gasto público en su nivel de sostenibilidad de mediano plazo, evitando así la prociclicalidad(?) observada.  Claro está, tendría que haber situaciones de excepción para enfrentar episodios de abruptas caídas en recaudación como cuando hay fenómenos naturales o catástrofes que afectan el producto interno a pesar del boom de precios internacionales.

      Para empezar, habría que modificar la manera como se prepara el Presupuesto General de la República. Este es absolutamente inercial (igual al del año anterior + inflación - conceptos menores que puedan cambiar +/- nuevas inversiones) y se presta poca atención a la diferenciación de los componentes permanentes y transitorios del gasto. Por el lado de los ingresos sucede algo similar: se estiman ingresos sobre ciertos supuestos, pero no se presta debida atención a los componentes transitorios/permanentes durante la ejecución del presupuesto.  

      Hoy en día, buena parte del superávit público proviene de la baja capacidad de gasto de las regiones y gobiernos municipales. Nuevamente, en un país con tantas carencias es un crimen que las regiones no sean capaces de gastar sus recursos y de gastarlos bien. Pero esta situación no es sólo culpa de las regiones y los municipios. También es culpa del Gobierno Central que nunca vio con buenos ojos el desarrollo de capacidad de gasto en las regiones, que siempre puso obstáculos para el proceso de descentralización fiscal y que retaceó la disponibilidad de recursos para apoyar adecuadamente la capacidad gerencial de las regiones. Esto, unido a una Ley de Canon que es un monumento a la inequidad (80% de los recursos se destina a no más de 4 ó 5 regiones), genera ineficiencias tremendas en la forma como se reparten y gastan los recursos públicos. No habrá reforma fiscal posible si no se "reparte la torta" de manera más equitativa. Cusco, Ancash, Cajamarca y Arequipa reciben demasiados recursos (y no la gastan o la malgastan en piscinas temperadas, plazas de toros y monumentos ridículos) mientras que otras regiones tan o más necesitadas reciben las migajas que pueda transferir el Gobierno Central.

      ¿Qué política fiscal necesita el Perú? Una que apunte a déficit cero en promedio,  que sea anti-cíclica con ajustadores automáticos del gasto/ahorro, con una mucho mejor repartición de la torta fiscal a nivel regional, con una descentralización efectiva y mejor calidad de gasto. Obviamente, es mas fácil decirlo que hacerlo...