¿Qué Política Fiscal Necesita el Perú? por Juan M. Cayo

      El Viceministro de Economía ha anunciado que el próximo año el Perú tendrá un superávit fiscal. ¿Es esto bueno?  Muchos consideran que esto es muy positivo pues un superávit implica que el Estado ahorra y  por tanto, reduce sus necesidades de endeudamiento. Otros dirán que no es bueno, pues en un país con tantas carencias económicas (insuficiente infraestructura, malos servicios públicos, profesores, médicos, policías y militares mal pagados, etc.) el fisco no debería tener superávits sino déficits para ir reduciendo estas carencias.

      Creo que la pregunta está mal formulada. El que el Gobierno obtenga superávit o déficit económico en un año particular sólo es bueno o malo en la medida que se tome en consideración una perspectiva de mediano plazo. En un país con las enormes carencias que enfrenta el Perú, el fisco no debería perseguir superávits (como sostienen a rajatabla los conservadores) o déficits (como proponen los liberales en el sentido anglosajón), sino que tendría que apuntar a una neutralidad presupuestaria -déficit cero - pero no sobre la base de cada ejercicio presupuestario sino considerando perspectivas presupuestales de mediano/largo plazo.  El fisco debería buscar tener presupuesto equilibrado en promedio, pero desviarse del equilibrio en cada ejercicio presupuestario dependiendo de las condiciones económicas. Así, en años de ingresos fiscales extraordinarios (asociados a altos crecimientos en el producto) debería ahorrar y en años de caída de recaudación (asociados a caídas en el producto) debería desahorrar. Esto que parece tan elemental no ocurre en el Perú.  

       El gráfico #1 nos muestra la estrecha correlación entre el cambio en el gasto público total (consumo + inversión) en soles constantes de 1994 y el cambio en el PBI para el periodo 1990-2009. Salvo en 3 años de la muestra, siempre el signo del cambio en G ha coincidido con el signo del cambio en Y.  Esto muestra que a pesar del discurso oficial y los intentos - yo fui testigo de algunos de estos esfuerzos - de ejecutar un gasto público anti-cíclico, en la realidad el gasto público en el Perú es absolutamente pro-cíclico.

      Pero no sólo es pro-cíclico, sino que las variaciones en el gasto público son - en general - bastante mayores que las variaciones en el producto, con lo cual el gasto público no solo amplifica el ciclo económico sino que además presenta una volatilidad muy importante (ver grafico #2). Esto es claramente contraproducente pues una volatilidad tan grande en el gasto público implica flujos de inversión pública tipo yo-yo lo que imposibilita una adecuada planificación de inversiones y genera discontinuidad (obras que se inician y luego se paran, culminándose en mucho mayor tiempo de lo estimado inicialmente lo cual termina costando mucho más), así como una indeseable volatilidad en el consumo público.  El problema es que en Perú no hay ajustadores automáticos del gasto que amortigüen el ciclo. El Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) no cumple ese rol a cabalidad, siempre está infra-fundado y no hay reglas claras que permitan convertirlo en un verdadero fondo de estabilización con base en la estimación de aquellos componentes de los ingresos que son transitorios.  

      ¿Qué hacer? Habría que hacer del FEF un real fondo de estabilización con ingresos/salidas automáticas sobre la base de la estimación de un índice de precios de los principales commodities que exporta el Perú. Los ingresos fiscales derivados de commodities no sólo constituyen una parte importante de la recaudación total, sino que explican la mayor parte de la volatilidad de los ingresos tributarios.  De esta forma, la volatilidad en los precios de los commodities se transmite a los ingresos fiscales. Lamentablemente, en los últimos 20 años hemos sido testigo de cómo a menudo se usan recursos extraordinarios para financiar incrementos permanentes (p.e. sueldos públicos) lo que sólo garantiza futuros problemas fiscales. Ligar el FEF a un índice de commodities permitiría ahorrar en tiempos de "vacas gordas" limitando severamente la capacidad de gasto en el periodo corriente y obligando a incurrir en superávit;  análogamente, en tiempo de "vacas flacas" con precios por debajo del nivel establecido se utilizaría parte de esos recursos para financiar el déficit, permitiendo estabilizar el gasto público en su nivel de sostenibilidad de mediano plazo, evitando así la prociclicalidad(?) observada.  Claro está, tendría que haber situaciones de excepción para enfrentar episodios de abruptas caídas en recaudación como cuando hay fenómenos naturales o catástrofes que afectan el producto interno a pesar del boom de precios internacionales.

      Para empezar, habría que modificar la manera como se prepara el Presupuesto General de la República. Este es absolutamente inercial (igual al del año anterior + inflación - conceptos menores que puedan cambiar +/- nuevas inversiones) y se presta poca atención a la diferenciación de los componentes permanentes y transitorios del gasto. Por el lado de los ingresos sucede algo similar: se estiman ingresos sobre ciertos supuestos, pero no se presta debida atención a los componentes transitorios/permanentes durante la ejecución del presupuesto.  

      Hoy en día, buena parte del superávit público proviene de la baja capacidad de gasto de las regiones y gobiernos municipales. Nuevamente, en un país con tantas carencias es un crimen que las regiones no sean capaces de gastar sus recursos y de gastarlos bien. Pero esta situación no es sólo culpa de las regiones y los municipios. También es culpa del Gobierno Central que nunca vio con buenos ojos el desarrollo de capacidad de gasto en las regiones, que siempre puso obstáculos para el proceso de descentralización fiscal y que retaceó la disponibilidad de recursos para apoyar adecuadamente la capacidad gerencial de las regiones. Esto, unido a una Ley de Canon que es un monumento a la inequidad (80% de los recursos se destina a no más de 4 ó 5 regiones), genera ineficiencias tremendas en la forma como se reparten y gastan los recursos públicos. No habrá reforma fiscal posible si no se "reparte la torta" de manera más equitativa. Cusco, Ancash, Cajamarca y Arequipa reciben demasiados recursos (y no la gastan o la malgastan en piscinas temperadas, plazas de toros y monumentos ridículos) mientras que otras regiones tan o más necesitadas reciben las migajas que pueda transferir el Gobierno Central.

      ¿Qué política fiscal necesita el Perú? Una que apunte a déficit cero en promedio,  que sea anti-cíclica con ajustadores automáticos del gasto/ahorro, con una mucho mejor repartición de la torta fiscal a nivel regional, con una descentralización efectiva y mejor calidad de gasto. Obviamente, es mas fácil decirlo que hacerlo...